Raport specjalny Horyzonty Bankowości 2018: Kasy oszczędnościowo-budowlane filarem Narodowego Programu Mieszkaniowego

Dr Jacek Furga
Przewodniczący Komitetu ds. Finansowania Nieruchomości
Związek Banków Polskich

Ogłoszony z rozmachem 16 stycznia 2016 r. Narodowy Program Mieszkaniowy, mimo upływu dwóch lat, nie doczekał się realizacji. Instytucje i osoby odpowiedzialne za jego przygotowanie i wykonanie niechętnie sięgały po ekspertyzy uczestników rynku mieszkaniowego.

Czy powołanie Rady Mieszkalnictwa i podjęcie się przez premiera Mateusza Morawieckiego roli koordynatora polityki mieszkaniowej jest szansą na poważne potraktowanie problemu niedoboru mieszkań? Wykorzystując tę szansę, prezes Związku Banków Polskich zwrócił się do rządu z deklaracją włączenia się w realizację narodowego, w rozumieniu wspólnego, powszechnego programu mieszkaniowego, zapowiadając udział sektora bankowego w różnych formach zaspokajania potrzeb mieszkaniowych polskich rodzin.

Złota reguła

W większości państw europejskich funkcjonuje w tym obszarze tzw. złota reguła finansowania inwestycji mieszkaniowych dla konsumenta, uwzględniającą udział kasy oszczędnościowo-budowlanej, banku hipotecznego oraz banku komercyjnego we współfinansowaniu potrzeb mieszkaniowych obywateli. Możliwa jest oferta sektora bankowego obejmująca każdy etap realizacji inwestycji mieszkaniowej – począwszy od kredytu dla dewelopera, przez kredyt hipoteczny dla nabywcy mieszkania, kredyt finansujący zakup mieszkania na wynajem, kredyt na remont i modernizację zasobów mieszkaniowych, aż po odwrócony kredyt hipoteczny. Jednak dla pełnej aktywizacji i zaangażowania sektora bankowego i deweloperów oraz gospodarstw domowych niezbędna jest stabilność korzystnych i zrozumiałych rozwiązań prawnych, w tym bezwzględne poszanowanie prawa własności, również w relacji wynajmujący-najemca.

1 stycznia 2016 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o listach zastawnych i bankach hipotecznych, podwyższająca bezpieczeństwo inwestorów. Dzięki zaproponowanym rozwiązaniom docelowo wyeliminowana zostanie dotychczasowa praktyka finansowania przez banki uniwersalne kilkudziesięcioletnich kredytów przez krótkoterminowe depozyty, co w efekcie doprowadzi do umocnienia bezpieczeństwa sektora bankowego.

Związek Banków Polskich postrzega realizację programu Mieszkanie Plus jako szansę stabilnego rozwoju sektora, ale również jako obowiązek zaoferowania odpowiednich instrumentów finansowych. W tym duchu od 2010 r. ZBP rekomenduje kolejnym rządom uruchomienie w Polsce systemu kas oszczędnościowo-budowlanych z instrumentem wsparcia przez rząd długoterminowego oszczędzania na cele mieszkaniowe. Taką rekomendację i ofertę wsparcia procesu legislacyjnego i organizacyjnego uruchomienia w Polsce systemu długoterminowego oszczędzania w formule kas oszczędnościowo-budowlanych prezes ZBP, ­Krzysztof ­Pietraszkiewicz, przedłożył w połowie lutego 2018 r. premierowi Mateuszowi Morawieckiemu jako przewodniczącemu Rady Mieszkalnictwa.

Polsce potrzebny jest program systemowy, rozwiązujący problem mieszkaniowy przez inicjowanie nowych, powszechnych zachowań gospodarstw domowych. Stworzenie w Polsce systemu kas oszczędnościowo-budowlanych należy wykorzystać jako wkład w budowanie systemu zaufania społecznego. Stanowić one będą trzeci filar – obok banków hipotecznych i uniwersalnych – bezpiecznego i efektywnego finansowania budownictwa mieszkaniowego.

Inicjatywy ZBP

W przeszłości Związek Banków Polskich podejmował inicjatywy promujące ideę uruchomienia kas oszczędnościowo-budowlanych.

W lipcu 2013 r. w Senacie Rzeczypospolitej Polskiej odbyło się otwarte posiedzenie Komisji Budżetu i Finansów Publicznych z udziałem przedstawicieli rządu, NBP i nadzoru finansowego.

Podczas specjalnej konferencji międzyresortowej nt. zwiększania stopy oszczędności długoterminowych, zorganizowanej 9 kwietnia 2015 r. w Ministerstwie Gospodarki, została omówiona zasadność nowelizacji Ustawy o listach zastawnych i bankach hipotecznych oraz projekt ustawy o długoterminowym oszczędzaniu w kasach oszczędnościowo-budowlanych.

8 marca 2016 r. na seminaryjnym posiedzeniu dwóch senackich komisji (Budżetu i Finansów Publicznych oraz Infrastruktury), został zaprezentowany projekt ustawy o kasach oszczędnościowo-budowlanych. Spotkanie pod hasłem: „Kasy oszczędnościowo-budowlane filarem Narodowego Programu Mieszkaniowego”, poświęcono ocenie możliwości i potrzeby uruchomienia w Polsce kas oszczędnościowo-budowlanych.

Wykorzystując wieloletnie analizy oraz robocze konsultacje prowadzone w senackiej Komisji Budżetu i Finansów, Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju oraz Narodowym Banku Polskim, Związek Banków Polskich wypracował dostosowane do polskich uwarunkowań makroekonomicznych założenia działania kas oszczędnościowo-budowlanych, eliminujące obawy o zbyt wysokie koszty i związane z tym zagrożenia dla budżetu państwa z tytułu wspierania skłonności do oszczędzania w tym systemie.

W proponowanym przez ZBP rozwiązaniu uwzględniono uwagi formułowane w latach poprzednich w opiniach rządowych, jak również przez Europejski Bank Centralny i Komisję Europejską, do kolejnych inicjatyw legislacyjnych w sprawie kas oszczędnościowo-budowlanych. Zidentyfikowane zostały instrumenty stosowane w wybranych krajach, umożliwiające ciągłe sterowanie skłonności do oszczędzania w kasach budowlanych, a tym samym wysokości wydatków budżetowych na wspieranie długoterminowego oszczędzania. Dysponujemy ekspertyzą pozwalającą nie tylko wiarygodnie prognozować rozwój takiego systemu, lecz również na bieżąco regulować jego atrakcyjność dla obywateli. Zarówno rozwiązania słowackie, jak i austriackie pozwalają na coroczną modyfikację procentowej wysokości premii budowlanej i poziomu premiowanych oszczędności.

Dla zweryfikowania skutków budżetowych uruchomienia systemu kas budowlanych w Polsce, ZBP zlecił Instytutowi Badań nad Gospodarką Rynkową analizę makroekonomicznych skutków uruchomienia kas budowlanych w Polsce. Obszerne opracowanie, przygotowane przez byłego ministra finansów, prof. Mirosława Gronickiego, zostało przedłożone zainteresowanym instytucjom administracji państwowej oraz parlamentowi. Wynikało z niego, iż w perspektywie 5-6 lat od uruchomienia wspierania przez państwo oszczędzania w tym systemie wpływy z opłat i podatków związanych z finansowaniem przez kasy nowych inwestycji mieszkaniowych znacznie przekraczają koszt wypłacanych przez państwo premii mieszkaniowych dla oszczędzających (patrz: M. Gronicki. Makroekonomiczne konsekwencje funkcjonowania kas oszczędnościowo-budowlanych w Polsce. IBnGR, Gdańsk 2014 r.).

Odniosę się do bardzo ciekawego, wspomnianego we wstępie opracowania autorstwa prezesa Narodowego Banku Polskiego prof. Adama Glapińskiego w naszym miesięczniku, poświęconego ocenie funkcjonowania i zasadności uruchomienia w Polsce systemu zamkniętego oszczędzania na cele mieszkaniowe w formule kas budowlanych. Ucieszyło mnie ogromnie sformułowanie padające z ust Prezesa NBP, iż: „Mieszkania na własność pozwalają zaspokoić podstawowe potrzeby, przyczyniają się do stabilizacji społecznej. Nabywanie mieszkania na własność jest istotnym czynnikiem w procesie akumulacji kapitału. I przyczynia się w długim okresie do wzrostu gospodarki”. Dotychczas wielokrotnie przedstawiciele NBP podczas konferencji organizowanych m.in. przez Związek Banków Polskich postrzegali zakup mieszkania wyłącznie jako element konsumpcji.

Z ogromną uwagą i satysfakcją zapoznałem się z bardzo precyzyjnym i pozytywnym opisem działania kas oszczędnościowo-budowlanych. Jedno tylko muszę wyjaśnić!

Kasa oszczędnościowo-budowlana nie jest piramidą finansową!

Oczywiście, prof. Adam Glapiński nie użył tego określenia i wierzę, że jest daleki od takiej oceny. Opisując zasadę zamkniętego systemu oszczędnościowo-kredytowego słusznie zauważył, iż w przypadku braku dopływu nowych uczestników może nastąpić wydłużenie okresu oczekiwania na kredyt przez tych, którzy oszczędzali wcześniej. Nie uzasadnia to w żadnej mierze użytego sformułowania, iż „kasa mieszkaniowa przypomina, w pewnym sensie, kontrolowaną piramidę finansową”. Jest jasne, że kasa oszczędnościowo-budowlana nie jest piramidą finansową. Jednak takie sformułowanie, zwłaszcza po śródtytule „Kontrolowana piramida” sprawia, że – jak w znanym dowcipie – „jednak niesmak pozostał”. Zasady kolejności przydziału kredytu przez kasy regulowane są ustawowo oraz w ogólnych warunkach umów oszczędnościowo-kredytowych, zatwierdzanych przez nadzór. Kolejność przydziału kredytu jest wyznaczana precyzyjnymi matematycznymi modelami gwarantującymi ekwiwalentność wzajemnych świadczeń między poszczególnymi uczestnikami systemu i kolektywem oszczędzających (kasą).

Oszczędzanie w kasach oszczędnościowo-budowlanych było przedmiotem mojej pracy doktorskiej pt. „Oszczędzanie w kasach oszczędnościowo-budowlanych w gospodarkach wschodzących Europy Środkowej w latach 1992-2012”, napisanej pod kierunkiem prof. Witolda Kozińskiego, byłego prezesa Narodowego Banku Polskiego i obronionej na Uniwersytecie Warszawskim. Nadal, z racji rekomendowania tego rozwiązania przez Związek Banków Polskich, monitoruję rozwój kas w Europie, jak i poza nią.

Premie dla oszczędzających

Zgadzam się ze stwierdzeniem prof. Adama Glapińskiego, iż „W celu szybkiego rozruszania systemu kas na Słowacji, w Czechach i na Węgrzech zdecydowano się na duże premie”. Trzeba sobie jednak zdawać sprawę również z tego, że w okresie uruchamiania kas w tych krajach na początku lat 90. panowała w nich, podobnie jak w Polsce, bardzo wysoka inflacja – powyżej 25% i to było główną przyczyną ustanowienia tak wysokich premii. W kolejnych latach, jak pokazuje rysunek 1, poziom premii w tych krajach był systematycznie obniżany.

Kasy oszczędnościowo-budowlane działają na Słowacji już 25 lat, w Czechach – 24, a na Węgrzech – 20 lat. Jeśli uważamy, że doświadczenia dziewięćdziesięciu lat skutecznego i bezpiecznego działania kas w Niemczech czy sześćdziesięciu lat w Austrii nie są przekonujące dla uruchomienia takiego systemu w Polsce, to proponuję wykorzystać doświadczenia południowych sąsiadów, z którymi łączy nas wspólna historia doświadczeń oraz przemian społecznych i gospodarczych. W tabeli 1 prezentuję atrakcyjność uczestnictwa w długoterminowym oszczędzaniu w wybranych krajach europejskich.

O atrakcyjności i bezpiecznym postrzeganiu uczestniczenia w systemie kas oszczędnościowo-budowlanych najlepiej świadczy liczba klientów, w tym również nowych, przystępujących do oszczędzania.

Zgadzam się z oceną prof. Adama Glapińskiego, iż „system kas przyczyniał się też do edukacji finansowej oraz motywował gospodarstwa domowe do podejmowania długookresowych decyzji oszczędnościowych”.

Czy wspierać oszczędzanie na mieszkanie?

Na uruchomieniu kas oszczędnościowo-budowlanych i wspieraniu oszczędzających w nich państwo może tylko zyskać, m.in. przez:

• Stworzenie długoterminowego, systemowego filaru polityki w zakresie finansowania mieszkalnictwa i budowania zaufania obywateli do porządku prawnego i państwa oraz sektora bankowego.
• Powstanie trwałego mechanizmu budowania zasobów majątkowych gospodarstw domowych.
• Promowanie idei długoterminowego systematycznego oszczędzania i budowanie skłonności do oszczędzania na konkretne cele (np. mieszkaniowe, emerytalne, zdrowotne, edukacyjne etc.) przez pełnienie przez kasy mieszkaniowe misji edukacji ekonomicznej.
• Ułatwienia dla banków w pozyskiwaniu długoterminowych pasywów, a w konsekwencji zwiększenie możliwości finansowania inwestycji lub innych długoterminowych przedsięwzięć gospodarczych.
• Uniezależnienie rozwoju branży budowlanej od bieżącej koniunktury ekonomicznej przez stabilizację podaży kredytów mieszkaniowych oraz skłonności obywateli do podejmowania decyzji inwestycyjnych w tym obszarze.
• Stworzenie przesłanek ekonomicznych do wprowadzenia oferty długoterminowych kredytów mieszkaniowych w walucie polskiej, o stałej stopie procentowej.
• Stworzenie szansy na rozwiązanie problemu starych książeczek mieszkaniowych przez włączenie ich posiadaczy w system oszczędzania w kasach mieszkaniowych.
• Stworzenie możliwości przeznaczenia na cele mieszkaniowe części strumienia środków budżetowych przekazywanych rodzinom w programie „Rodzina 500+”.
• Zapewnienie dodatkowych wpływów budżetowych z tytułu inwestycji realizowanych przez uczestników systemu kas oszczędnościowo-budowlanych.

Zarówno analizy przeprowadzone przez Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową, jak również wyliczenia zagraniczne potwierdzają pozytywny rezultat wspierania przez budżet państwa oszczędzających w kasach budowlanych. W trakcie dyskusji w Parlamencie Republiki Czeskiej, podsumowującej 15-lecie działania kas budowlanych, zaprezentowano analizy, z których wynikało, że każda czeska korona zainwestowana w budownictwo mieszkaniowe generuje co najmniej 0,5 korony wpływów do samorządowych i rządowych instytucji w postaci opłat i podatków. W wielu wypowiedziach przedstawicieli polskiego Ministerstwa Finansów często pojawiało się stwierdzenie, że każda polska złotówka zainwestowana w budowę mieszkania przynosi z tytułu opłat administracyjnych i podatków, w procesie budowy, wykańczania i urządzania nowego mieszkania, co najmniej 30 groszy wpływu do budżetu Skarbu Państwa.

System kas oszczędnościowo-budowlanych powinien odgrywać również w Polsce ogromną rolę w edukacji ekonomicznej obywateli, promując indywidualny wysiłek na rzecz budowania stabilności finansowej.

Doświadczenia innych krajów Europy Środkowo-Wschodniej potwierdzają, że system ten może być wykorzystywany zarówno do finansowania różnych form zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, jak również jako instytucja oszczędzania na cele edukacyjne, zdrowotne i emerytalne.

Bez uruchomienia w Polsce powszechnych i efektywnych kas oszczędnościowo-budowlanych i bez wspierania przez państwo długoterminowego oszczędzania na cele mieszkaniowe realizacja tak ambitnego Narodowego Programu Mieszkaniowego nie powiedzie się!