Raport: Rewitalizacja miast w perspektywie finansowej 2014–2020

Dr Aleksandra Jadach-Sepioło, Zakład Inwestycji i Nieruchomości, Szkoła Główna Handlowa w Warszawie

Przemysław Zaremba, ekspert – doradca ds. funduszy strukturalnych

Potrzeba kompleksowych interwencji na obszarach miast, które utraciły lub tracą zdolność do pełnienia dotychczasowych funkcji społeczno-ekonomicznych była już sygnalizowana w rządowych dokumentach w poprzedniej perspektywie finansowej. Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2010-2020 wskazała wstępnie obszary o największej koncentracji problemów związanych z utratą miejsc pracy, spadkiem potencjału ludnościowego, starzeniem się mieszkańców, degradacją środowiska i tkanki społeczno-gospodarczej oraz patologiami społecznymi. Wobec tych obszarów należy podjąć intensywne działania rewitalizacyjne.

Potrzebna jest właściwa rewitalizacja, inna od dotychczasowo określanych tym terminem remontów lub modernizacji pojedynczych obiektów. Jest ona rozumiana – zgodnie z Umową Partnerstwa – jako zintegrowane i kompleksowe prowadzenie działań:

• przeciwdziałających degradacji społecznej, ekonomicznej, przestrzennej, technicznej i środowiskowej
• umożliwiających wyjście obszarów kryzysowych z impasu spowodowanego postępującą degradacją.

Koniecznym elementem właściwej rewitalizacji jest terytorialna koncentracja działań i włączenie społeczności lokalnej do procesu ich programowania i realizacji, chociaż nadal na samorządzie lokalnym spoczywa obowiązek programowania i koordynacji realizacji programu rewitalizacji. Proces rewitalizacji jest częścią całościowej polityki rozwoju miasta, więc powinien być uwzględniony w strategii rozwoju miasta i realizować część wizji rozwoju miasta. Odnowa zdegradowanych dzielnic/osiedli miasta powinna przyczynić się do poprawy sytuacji na tych obszarach, umożliwiając także stabilny rozwój pozostałych części miasta. W związku z tym działania rewitalizacyjne powinny zostać odpowiednio skoordynowane z elementami prorozwojowymi w realizacji strategii miasta.

Ważnym rozwiązaniem jest uelastycznienie rewitalizacji. Ponieważ obszary kryzysowe są unikatowe w swoich problemach, dla każdego powinno zostać wypracowane rozwiązanie odpowiadające na nie. Punktem wyjścia do rozpoczęcia rewitalizacji będzie – podobnie jak do tej pory – opracowanie programu rewitalizacji miasta. Zmienia się jednak podejście do jego przygotowania. Ze względu na terytorialną koncentrację działań potrzebne będzie precyzyjne określenie obszaru kryzysowego. Będzie to można zrobić:

• przedstawiając skalę różnic między wskaźnikami rozwoju społecznego, gospodarczego i przestrzennego dla obszaru kryzysowego oraz całego miasta
• wskazując i uzasadniając występowanie silnego skupiska problemów społecznych, gospodarczych i przestrzennych w danym miejscu, których współwystępowanie blokuje rozwój danego obszaru.

Obok diagnozy opartej na wskaźnikach, konieczna będzie diagnoza potencjału rozwojowego, ponieważ to na jego wydobyciu i wzmocnieniu powinny skupić się działania rewitalizacyjne. Jest to dosłownie szycie na miarę programu rewitalizacji, postulowane w umowie partnerstwa, a następnie w projekcie Krajowej Polityki Miejskiej i założeniach Narodowego Planu Rewitalizacji. Konieczne będzie, aby narzędzia zostały dobrane odpowiednio do potrzeb konkretnego obszaru, a działania zostały usystematyzowane od najpilniejszych i najbardziej efektywnych do uzupełniających.

Z badań wynika, że dotychczas najwięcej środków na rewitalizację miast pochodziło z budżetów samorządów lokalnych. Uruchomienie szeroko zakrojonych procesów rewitalizacyjnych ma spowodować, że w finansowanie rewitalizacji zostaną zaangażowane środki prywatne. Priorytetowe znaczenie rewitalizacji znalazło także swoje odbicie w ilości środków przeznaczonych w programach operacyjnych w latach 2014-2020 na wspieranie prowadzonych przez gminy kompleksowych działań rewitalizacyjnych – 25 mld zł. Gross tych środków będzie pochodzić z regionalnych programów operacyjnych, jednak część działań będzie wspieranych z poziomu krajowego poprzez PO IŚ, PO WER, PO PW oraz PO IR. Największe znaczenie w określaniu ram programowania rewitalizacji będą miały więc instytucje zarządzające poszczególnymi RPO. Ich podejście zostało już w pewnym stopniu nakreślone w projektach RPO. Zanim je przedstawimy, prześledźmy priorytety inwestycyjne, które zostały w założeniach Narodowego Planu Rewitalizacji wskazane jako kluczowe1.

Podstawowe środki z RPO przeznaczone na wspieranie działań rewitalizacyjnych będą pochodziły z priorytetu inwestycyjnego 9.2., tj. Wspieranie rewitalizacji fizycznej, gospodarczej i społecznej ubogich społeczności i obszarów miejskich i wiejskich. Nie można jednak patrzeć na rewitalizację w oderwaniu od innych priorytetów, w ramach których będą realizowane działania komplementarne. Logikę kształtowania powiązań działań rewitalizacyjnych z innymi działaniami wspieranymi ze środków UE w ramach regionalnych programów operacyjnych pokazuje struktura osi priorytetowych, w których został umiejscowiony PI 9.2.

Z zestawienia przedstawionego w tabeli 2 można wywnioskować, że polskie województwa w różny sposób podchodzą do rewitalizacji. Dwa (małopolskie i warmińsko- -mazurskie) zamierzają prowadzić działania rewitalizacyjne w ramach dedykowanych im osi priorytetowych. Druga grupa województw łączy PI 9.2. przede wszystkim z inwestycjami w infrastrukturę zdrowotną i społeczną (9.1.) oraz edukacyjną i szkoleniową (10.4). Pozostałe województwa (łódzkie, mazowieckie, podlaskie i świętokrzyskie) planują rewitalizację jako element kompleksowych działań pobudzających rozwój i modernizację miast.

Niezależnie od umiejscowienia w strukturze regionalnego programu operacyjnego, IZ RPO będą tworzyć warunki umożliwiające realizację działań rewitalizacyjnych zgodnych z nowym podejściem. W dążeniu do tego mogą w procedurach konkursowych premiować dodatkowymi punktami lub wyższym poziomem dofinansowania projekty, które są kluczowymi działaniami w ramach programów rewitalizacji. Mogą też wykorzystywać instrumentarium projektowe wprowadzone tzw. ustawą wdrożeniową5 oraz potencjał subdelegacji wynikający z ZIT. IZ RPO powinny zapewniać koordynację konkursów, aby działania komplementarne mogły uzyskiwać wsparcie w podobnym czasie, zgodnie z logiką interwencji przedstawioną przez miasta w programach rewitalizacji. Bardzo dużo zależy od właściwego wskazania komplementarności na poziomie RPO, ale także w programach rewitalizacji. Powinny one pokazywać możliwość uzyskania efektu synergii dzięki:

• właściwej kontynuacji działań z poprzedniego okresu programowania (komplementarność międzyokresowa)
• wykorzystaniu różnych źródeł finansowania (komplementarność źródeł finansowania)
• jednoczesnemu prowadzeniu projektów poprzez określenie, w jaki sposób projekty odpowiadają na różne problemy, rozwiązując jednocześnie różnorodne przyczyny kryzysu (komplementarność problemowa)
• koncentracji na danym obszarze (komplementarność przestrzenna)
• współdziałaniu różnych interesariuszy (komplementarność instytucjonalna).

Podsumowując, w obecnym okresie programowania (2014-2020), działania rewitalizacyjne w miastach powinny być kompleksowe, skoordynowane i przekształcać się w wieloletnie procesy przemian społecznych, ekonomicznych, przestrzennych i technicznych, skutkujące wyprowadzeniem obszarów zdegradowanych z kryzysu. Potrzebna będzie właściwa identyfikacja obszarów kryzysowych uwzględniająca źródła zagrożeń i bazująca na przeglądzie gospodarki miejskiej oraz wybór właściwych form interwencji w szytych na miarę programach rewitalizacji.

Przypisy

1. Obok nich zostały także wymienione uzupełniające PI, tj. 3.3., 3.4., 4.2., 7.2., 7.4., 8.8., 9.1., 9.7., 10.1., 10.3., 10.3 bis.
2. Wartości mogą ulec zmianie po negocjacjach z KE.
3. Wartości mogą ulec zmianie po negocjacjach z KE.
4. RPO WM 2014-2020 wersja 1.3.0 nie zawiera informacji o podziale kwoty przeznaczonej na oś priorytetową na poszczególne priorytety inwestycyjne. Podział alokacji na kategorie interwencji nie pozwala na wyodrębnienie środków przeznaczonych na działania rewitalizacyjne.
5. Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie 2014-2020 (Dz.U. 2014, poz. 1146).