Raport: Forum Od-nowa: Jak zatrzymać nadmierne zadłużanie się samorządów?

Agata Dąmbska

Wszystko to pokazuje jasno, że w nieodległej perspektywie musi być wdrożona reguła, która nie pozwoli zaciągać zobowiązań na koszt przyszłych pokoleń. Jednostki samorządu terytorialnego (JST) będą mogły same regulować deficyt i nie dopuszczać do jego niekontrolowanego wzrostu. Z obecnie dostępnych instrumentów finansowych ten cel realizują papiery dłużne, dla których zabezpieczeniem jest stałe zapotrzebowanie na usługi lokalne.

Problemy z budżetami JST

W maju 2013 r. Ministerstwo Finansów obliczyło, że 129 samorządów nie uchwali budżetów na rok 2014. Tyle bowiem nie będzie w stanie spełnić relacji z art. 243 ustawy o finansach publicznych, czyli tzw. indywidualnego wskaźnika obsługi zadłużenia. Jednak sytuacja finansowa samorządów jest w rzeczywistości dużo gorsza, przede wszystkim na skutek kurczenia się dochodów JST związanego z m.in. kryzysem, wzrastającą rolą dotacji i subwencji, wahliwością z powodu dekoniunktury wpływów z CIT oraz nałożenia na wspólnoty wielu dodatkowych zadań bez źródeł finansowania (np. organizacja pieczy zastępczej). Warto też wziąć pod uwagę, że dane sprawozdawcze bazujące na zasadach kasowych nie obrazują faktycznej kondycji majątkowej samorządów. Nie należy więc dyskutować kwestii drobnego ulepszania wskaźnika, gdzie podnoszone jest chociażby jego skorelowanie z wieloletnią prognozą finansową (WPF). Tu nie chodzi o modyfikację tej konkretnej reguły fiskalnej, ale zmianę całego fundamentu, na którym opiera się myślenie o długu samorządów, a w konsekwencji – państwa. Finanse państwa stanowią bowiem całość: finanse komunalne nie są z nich wyabstrahowane.

Nie można przyjąć formuły, w której aprobuje się trwałą tymczasowość w systemie finansów samorządowych ze wszelkimi jej konsekwencjami. Znane jest to choćby z przejściowego (teoretycznie) systemu dochodów, wprowadzonego ustawą o dochodach jednostek samorządu terytorialnego z 2003 r. Stan trwałej tymczasowości potwierdziła również niedawno wymuszona sytuacją modyfikacja art. 243 po to, by nieco ułatwić samorządom spełnienie nowej reguły i pozwolić im na absorbowanie środków z Unii Europejskiej. Wszystko to są objawy tej samej przypadłości – bieżącego klajstrowania problemów. Można wręcz zaryzykować tezę, że działanie polskiego państwa w ogóle opiera się na doraźności: zamiast gruntownych reform, stosuje się łatanie dziur. W dojrzalszych modelach, np. w krajach skandynawskich i anglosaskich, co kilka lub kilkanaście lat (w zależności od potrzeby) przeprowadza się weryfikację istniejących reguł i kiedy stwierdzi się, że przyjęte rozwiązanie nie daje oczekiwanych efektów, zmieniony zostaje cały mechanizm. Nakładki mają bowiem tę wadę, że nie zapobiegają dalszemu psuciu się systemu oraz petryfikują stan niewydolności

Dodatkowym problemem jest fakt, że wiele samorządów ukrywa swoje zadłużenie w spółkach komunalnych, formalnie posiadających oddzielną osobowość prawną, ale których dług ma wpływ na sytuację finansową samorządów. Przykładowo – według szacunków Klubu Jagiellońskiego i Ośrodka Studiów o Mieście – Kraków jest zadłużony na 2,8 mld zł, z czego aż 0,8 mld przypada na spółki. Jak podaje dr Arkadiusz Babczuk z Uniwersytetu Wrocławskiego, w skali całego kraju dług w spółkach wynosi już 20 mld zł. Jeśli dodać do tego zadłużenie oficjalne, czyli ok. 70 mld zł, dług sektora samorządowego stanowi ok. 10 proc. deficytu całego sektora publicznego, wynoszącego 998 mld zł. Niby niewiele, ale przedstawiciele regionalnych izb obrachunkowych alarmują, że długiem się w Polsce nie zarządza, a deficyt związany głównie z ambicjami do maksymalnego wykorzystania środków unijnych będzie rósł, generując coraz większe koszty obsługowe.

Najwyższy poziom zadłużenia (ok. 45 proc.) dotyczy miast na prawach powiatu i gmin (ok. 38 proc.), najniższy – powiatów i województw (4-5 proc.). Jest to oczywiste i wprost skorelowane z ilością usług publicznych realizowanych przez poszczególne szczeble samorządu terytorialnego. Najwięcej zadań dźwigają na swoich barkach gminy, a motorami rozwoju są średnie i większe ośrodki miejskie. Dlatego kumulacja zadłużenia ma miejsce w dużych miastach Polski.

Słabości art. 243

Wady nowej reguły fiskalnej są powszechnie znane. Ta obowiązująca samorządy od 2014 r. reguła fiskalna ma słabości, do których podchodzi się wybiórczo, w zależności od spojrzenia zabierającego głos. Wielokrotnie była przedmiotem debat i publikacji. Słabości dostrzega samo środowisko samorządowe, choć wcześniej popierało jej wprowadzenie. Wyznaczając limit obciążenia budżetu samorządowego spłatami zadłużenia, skomplikowany wzór opiera się na średniej nadwyżce operacyjnej z okresu trzech lat. Bazuje na danych historycznych, utrudnia rolowanie długu w celu obniżenia jego kosztu odsetkowego, zawiera wyłączenia (związane m.in. ze środkami unijnymi) i pozwala na poprawianie relacji sprzedażą majątku. Skłania samorządy do zaciągania kredytów na kilkadziesiąt lat, których okres spłaty może mieć zerowy związek z okresem trwałości inwestycji sfinansowanej z jego środków.

Można ocenić, że wybór tej reguły fiskalnej wyrasta z przekonania, że źródłem rozwoju każdego bez wyjątku samorządu są inwestycje infrastrukturalne. Tymczasem w nowej rzeczywistości gospodarczej może stać się nim raczej kapitał społeczny i ludzki. Dzieje się tak, gdyż w polskich finansach komunalnych od dawna dominuje pogląd, że dług sam w sobie nie jest zły, o ile służy zwiększeniu wartości majątku. Nie chodzi tu o przekreślanie znaczenia inwestycji, ale racjonalizację. Wpadliśmy bowiem – po zmarnowanych przez PRL latach – w swoisty ich kult czy wręcz fetyszyzację. Z drugiej jednak strony zmniejsza się potencjał inwestycyjny samorządów, co w niektórych przypadkach może mieć negatywne skutki dla rozwoju społeczności lokalnej. Efektem ubocznym takiego stanu rzeczy jest tworzenie długu.

Inwestycje to nie najważniejszy aspekt, jaki powinien być brany pod uwagę przy namyśle nad zasadami zadłużania się samorządów. Zapomina się, że perspektywy działania wspólnoty nie wyznaczają najbliższe zaplanowane działania – wyraz aspiracji mieszkańców. Nie zakreśla jej też WPF jednostki samorządu. Wspólnota samorządowa ma także swój wymiar międzygeneracyjny: współtworzą ją kolejne pokolenia

Złe prognozy demograficzne

By dana jednostka samorządu mogła funkcjonować, musi mieć mieszkańców zdolnych do jej stałego, bieżącego finansowania. Tymczasem, jak podaje GUS w prognozie demograficznej, w 2035 r. ludność Polski spadnie do 35,7 mln osób. Teraz wynosi ona oficjalnie 38,5 mln, ale trzeba pamiętać, że dane nie uwzględniają ok. 2 mln osób przebywających czasowo lub na trwałe za granicą. GUS prognozuje też, że na koniec 2020 r. będzie nas o milion mniej. To bardzo znaczący ubytek.

Czy, stawiając wszystkie karty na pełną absorpcję środków unijnych w perspektywie fi nansowej 2014-2020, możemy zgodzić się na rozluźnienie reguły fi skalnej zapisanej w art. 243? Przecież nie zapobiega ona systematycznemu wzrostowi zadłużenia każdego z samorządów, który był w stanie wypracowywać nadwyżkę operacyjną. A do tego wręcz skłania do wydłużenia okresu spłaty długu, nawet na wiele dziesiątków lat. Gdzie tu więc solidarność z następnymi pokoleniami Polaków?

Prognoza GUS pokazuje szybkie starzenie się społeczeństwa i istotny spadek dzietności Polaków. W polskich rodzinach dalej będzie maleć liczba dzieci, co brzmi o tyle groźnie, że już obecnie wynosi ona jedynie 1,3 lub 1,7 dziecka na kobietę (rozbieżne dane GUS i Diagnozy Społecznej). Aby uzyskać wymianę pokoleń, miernik powinien przyjmować wartość 2,1 dziecka na kobietę. Ubędzie także tych rodzin, które mają dzieci. Więcej będzie w Polsce tylko 1- i 2-osobowych gospodarstw domowych. Choćby w tym kontekście nowy wskaźnik zadłużenia jest niejako niemoralny, jeśli można tu użyć pozaekonomicznego kryterium: przesuwa tylko problem spłaty długu samorządowego w przyszłość, na kolejne pokolenia, które mogą okazać się słabsze ekonomicznie od obecnych. Wiemy przecież, że demografi cznego cudu na Wisłą nie będzie. Tym bardziej nieuzasadnione jest, by rodzice składali dług na barki swoich dzieci. A dług rodziny nie różni się w zasadzie niczym od długu samorządowego. Tyle że jego spłata wymaga pieniędzy z podatków i opłat oddawanych bankom za pośrednictwem budżetu samorządowego

Granice zadłużenia

Obecnie wiele JST znajduje się w wysoko lewarowanej kredytem bankowym lub emisją obligacji sytuacji bilansowej i zbliża się do górnych ustawowych limitów zadłużenia. Sytuacja ta może powodować albo wyższe koszty nowego fi nansowania, albo niezdolność do pokrywania kosztów inwestycji – zarówno już rozpoczętych, jak i planowanych, albo nawet przekroczenia ustawowych limitów zadłużenia i nominowania przez Prezesa Rady Ministrów komisarza zamiast wybranych władz samorządowych. W skrajnych przypadkach poziom zadłużenia może zagrozić płynności fi nansowej niektórych JST, wywołując ryzyko obniżenia ratingu i zarażania kolejnych samorządów, co istotnie zwiększa ryzyko defaultu kredytowego. Perspektywa budżetowa UE na lata 2014-2020 przewiduje wzrost środków fi nansowych w porównaniu z poprzednim okresem, więc realne wydaje się założenie o co najmniej równie wysokim budżecie dla Polski, jak w obecnie realizowanej perspektywie fi – nansowej. W rezultacie JST w nawet relatywnie dobrej sytuacji budżetowej mogą nie w pełni wykorzystać możliwości fi nansowania z UE, które w przyszłości już się nie powtórzą. Średnioterminowym celem dla JST powinno być przygotowanie struktur organizacyjno-fi nansowych, które umożliwiłyby zadłużonym wspólnotom obniżenie formalnoprawnych kryteriów długu podlegających ograniczeniom i limitom ustawowym przynajmniej na lata 2014-2020, a więc na okres spodziewanego nakładania się spowolnienia gospodarczego (w Polsce i na świecie) oraz napływu środków unijnych wymagających współfi nansowania. Okres ten musiałby zostać wykorzystany przez samorządy jako ostatnia szansa restrukturyzacji swoich budżetów w celu uniknięcia konsekwencji prawnych przekroczenia ustawowych limitów zadłużenia lub/i dla zwiększania możliwości absorpcyjnych ostatniego dużego budżetu UE dla Polski.

Od 1 stycznia 2014 r. obowiązuje zaostrzony indywidualny limit zadłużania samorządów zgodnie z art. 243 ustawy o fi nansach publicznych według specjalnej formuły zakładającej, że wartość nowego wskaźnika liczonego jako suma spłat rat kapitałowych kredytów, pożyczek i papierów wartościowych powiększona o planowany koszt odsetek oraz obsługi zobowiązań będzie uzależniona przede wszystkim od średniorocznej dla ostatnich 3 lat nadwyżki dochodów powiększonych o sprzedaż majątku pomniejszonych o wydatki bieżące. Nowe kryterium zadłużenia pogorszy istotnie zdolność dużej liczby wspólnot do zaciągania nowych zobowiązań, co czyni kwestię oddłużeniową krytycznie istotną. Oddłużenie JST z wykorzystaniem obligacji przychodowych nie może mieć jednak charakteru wyłącznie inżynierii fi nansowej, która krótkoterminowo poprawi wskaźnik zadłużenia, a w dłuższym horyzoncie może zwiększyć ryzyko utraty płynności fi nansowej. Musi być to proces realnej restrukturyzacji budżetów JST oraz ich podmiotów zależnych tak po stronie przychodowej, jak i wydatkowej.

Szansą obligacje przychodowe

Niedoceniany przez samorządy instrument dłużny, który może zwiększyć ich zdolności finansowe, to obligacje przychodowe. Są one zabezpieczone przychodami z realizowanej inwestycji. Bardzo korzystny element stanowi fakt, iż na mocy art. 23 ust. 7 ustawy o obligacjach nie uwzględnia się przy ustalaniu ograniczeń zadłużenia JST, o których mowa w art. 243 ustawy o finansach publicznych, obligacji przychodowych oraz zobowiązań z ich tytułu należnych obligatariuszom.

W sytuacji ograniczeń budżetowych, w jakich znajduje się wiele JST, należy rozważyć możliwość zamiany istniejącego obecnie długu lub emisji dodatkowego pod postacią obligacji przychodowych. Warunkiem koniecznym dla emisji obligacji przychodowych byłoby pozyskanie nowych przychodów z realizowanych inwestycji lub wykorzystanie możliwości faktycznego zdefiniowania przychodów JST innych niż z budżetu centralnego, jak na przykład wieloletnia dzierżawa aktywów trwałych generujących regularne przychody. O potencjale obligacji przychodowych może świadczyć fakt, iż według danych agencji ratingowej Fitch, łączna wartość emisji obligacji przychodowych sięga w Polsce tylko 1 mld zł, podczas gdy wartość emisji obligacji komunalnych przekroczyła 14,5 mld zł, a wartość zadłużenia w postaci kredytów wyniosła ponad 45 mld zł.

Należy jednak pamiętać, że lata 2014-2020 mogą być również ostatnim okresem przed (wymaganym przez UE) wdrożeniem Międzynarodowych Standardów Rachunkowości Sektora Publicznego. Dlatego też dopóki nie zostaną one wprowadzone, nie jest wymagana konsolidacja podmiotów powiązanych kapitałowo z JST na poziomie zobowiązań (i aktywów).

Rok 2013 był okresem kończenia negocjacji budżetu Unii Europejskiej na lata 2014-2020. Przywódcy państw członkowskich przyznali Polsce większe kwoty niż w kończącej się perspektywie finansowej. Utrzymaliśmy zatem pozycję największego beneficjenta netto środków pomocowych.

Absorpcja środków unijnych

W powszechnej, niemal automatycznie powielanej opinii, rzecz ma się prosto: im więcej Polska dostanie pieniędzy z UE, tym lepiej. Są przecież potrzebne na rozwój gospodarczy, tworzenie nowych miejsc pracy, wyrównywanie szans bardziej zacofanych części kraju czy likwidowanie stref ubóstwa.

Zwłaszcza że Ministerstwo Rozwoju Regionalnego z dumą oświadcza, iż wydajemy pieniądze unijne sprawnie, nic się nie marnuje, powstają nowe inwestycje, zmniejszamy dystans cywilizacyjny wobec państw zachodnich. I przedstawia najważniejsze zmiany w przyszłej perspektywie finansowej: przede wszystkim, o ile w latach 2007-2013 samorządy województw dzieliły 35 proc. środków, teraz ma już ich być 60 proc. Pojawi się również „dwufunduszowość” regionalnych programów operacyjnych: tzw. projektowi twardemu (infrastrukturalnemu, inwestycyjnemu), opłacanemu z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, będzie mógł towarzyszyć tzw. projekt miękki (edukacyjny, aktywizacyjny), finansowany z pieniędzy Europejskiego Funduszu Społecznego. Wreszcie, zdecentralizowane zostanie zarządzanie funduszami unijnymi, czyli regiony po raz pierwszy będą dysponować aż ok. 75 proc. EFS. Czy to rzeczywiście dobre informacje dla największego odbiorcy pieniędzy unijnych, czyli samorządu terytorialnego?

Aby udzielić na to pytanie możliwie pełnej odpowiedzi, należy zacząć od zastanowienia się, jaką rolę pełnią środkiz UE w funkcjonowaniu polskich JST. Samorządy przyznają, że bez dofinansowania nie byłyby w stanie realizować nałożonych przez prawo obowiązków, ponieważ wpływy z budżetu państwa nie wystarczają ani na zadania zlecone, ani na oświatę, a dochody własne są więcej niż szczupłe. Prowadzenie projektów o długoterminowym zasięgu i na dużą skalę wymaga wsparcia unijnego. Dzieje się to jednak na zasadzie coś za coś: samorządy muszą dysponować wkładem własnym, na który na ogół nie mają zaoszczędzonych pieniędzy. Zaczynają się więc zadłużać.

A tymczasem w konstrukcji art. 243 zawiera się zachęta do zbywania majątku. Reguła ta podnosi zdolność do dalszego zadłużania się, pod warunkiem, że dana wspólnota będzie w stanie sprzedać swój majątek. Może zatem dojść do paradoksalnej sytuacji: inicjatywy realizowane z pieniędzy unijnych będą tylko tak trwałe, jak wymagają tego przepisy darczyńcy. Po określonym czasie życia projektu samorządy zaczną pozbywać się efektu swych inwestycji, by móc podejmować kolejne. A dług, wraz z odsetkami, pozostanie. To pierwsza negatywna konsekwencja zbytniego zawieszenia się na środkach z UE. Wyraźnie tu widać, że zasada dodatkowości nakazywałaby już teraz mocno zastanowić się nad uwolnieniem własnych, równoległych rezerw rozwojowych Polski samorządowej.

Drugim problemem jest fakt, że mimo premiowania współpracy międzysamorządowej różnych szczebli przy składaniu wniosków o dotacje, większość JST nie nauczyła się aktywnie poszukiwać partnerów (w tym zagranicznych), ani tworzyć relatywnie szerokich programów. Samorządy skupione są na sobie, na własnych potrzebach, więc często projekty się dublują albo wykonuje się bardzo lokalne inicjatywy o znikomej sile realnego oddziaływania społecznego. Sprzyja temu postawa samych ministerstw, które nie prowadzą aktywnej polityki namawiania wspólnot do swoistego wizjonerstwa projektowego.

Trzeci i nie wiadomo czy nie najpoważniejszy kłopot ma charakter mentalnościowy – tkwi w coraz większym przyzwyczajeniu samorządów do korzystania z pieniędzy unijnych. Władze lokalne dość dobrze radzą sobie od paru lat z pozyskiwaniem środków, nie zawsze jednak są świadome, że po ich wygaśnięciu projekt trzeba kontynuować, choćby w postaci ponoszenia kosztów jego amortyzacji lub utrzymania danej drogi czy budowli. Można mówić tu nawet o uzależnieniu od funduszy. Wiele wspólnot stosuje też zasadę po nas choćby potop, nie planując w swych budżetach środków na spłatę zaciągniętych długów i przerzucając to na enigmatycznych następców.

Nieefektywne przyznawanie pieniędzy z UE

Niestety, na te negatywne zjawiska nakłada się jeszcze istotne niedomaganie systemowe: MRR, MPiPS oraz inne podmioty władzy centralnej usztywniają warunki przyznawania dotacji samorządom i nie w pełni respektują ich potrzeby. Decentralizacja istnieje więc często jedynie w sferze teorii. Mało tego, sama Komisja Europejska zdaje się nie mieć realistycznego oczekiwania odnośnie rzeczywistych efektów dla awansu cywilizacyjnego Polski, jakie będą miały nawet najlepiej wydane pieniądze podatników unijnych. Skrępowane ilością dokumentów, strategii, koncepcji i zaleceń (ich liczba ze strony samej UE jest już dość pokaźna) samorządy nie mogą doprowadzić do przekazywania pieniędzy na autentycznie zdiagnozowane oczekiwania społeczne, a skomplikowane procedury odstraszają od walczenia o trudniejsze inicjatywy. Potencjał rozwojowy, jaki zawarty jest w dofinansowaniu istotnych projektów, marnuje się w zderzeniu z unijną i polską biurokracją oraz odgórnym ustalaniem priorytetów. Co więcej, organy decydujące o przyznaniu dotacji nie zwracają należytej uwagi na rozliczanie jej i prowadzenie ewaluacji w kategoriach efektywnościowych. Liczy się raczej fakt, że pieniądze zostały wydane i nie zalegają w budżecie, bo inaczej trzeba byłoby je zwrócić. Należy tu ze smutkiem podkreślić, że często ważniejsza bywa informacja medialna o samym przekazaniu funduszy niż o sensowności celu, na jaki są przeznaczone. Być może ma to swoje źródło także w problemie opóźniających się procedur zamówień publicznych i płatnościach na rzecz beneficjentów oraz wykonawców. Winę za taki stan rzeczy ponosi tu w dużej mierze struktura organizacyjna polskiej administracji. Nie udało się, mimo upływu 24 lat od transformacji i 22 od funkcjonowania samorządu terytorialnego, wyplenić przekonania, że góra wie lepiej. To nie tylko kwestia posługiwania się utartymi schematami myślenia przez urzędników, ale też ich obawa o podważenie celowości istnienia własnego stanowiska pracy. Z drugiej strony, pracownicy ministerstw mają częściowo powiązane ręce na skutek działania samych zasad unijnych, które nie należą do prostych. Wytyczne i procedury nakładane przez władzę centralną mają w założeniu służyć zapobieganiu nadużyciom oraz kreować standardy, ale w praktyce często duszą innowacyjność i utrudniają wdrażanie projektów, a przy okazji podnoszą koszty ich obsługi (więcej wątpliwości interpretacyjnych, błędów, konieczność urzędowych konsultacji). Standardy jakości projektów nie powstają bowiem na papierze: tworzy je praktyka i potencjał projektodawców. Jednak – bo każdy kij ma dwa końce – dodatkowe komplikowanie formularzy z polskiej strony, o co często są oskarżane ministerstwa, ma zapewne też na celu skuteczniejszą selekcję wartościowych projektów.

W tym miejscu otwarte pozostaje pytanie, które kompetencje w odniesieniu do decydowania o przyznaniu pomocy należy centralizować, a które decentralizować. Nie jest – przykładowo – problemem MRR lub któregokolwiek samorządu województwa kwestia, czy po ukończeniu projektu i upływie kilku lat dany samorząd lokalny będzie w stanie spłacić dług zaciągnięty na duży projekt inwestycyjny. Liczenie na to, że inwestycja przyniesie szybki zwrot, np. w postaci miejsc pracy, nie zawsze musi się sprawdzić. A dług ten ograniczy też możliwość własnych, kolejnych inwestycji samorządów, czyli dotacja unijna zadziała wówczas jak miecz obosieczny.

Warto natomiast na poziomie krajowym pomyśleć o przyszłości pracowników zatrudnionych w strukturach samorządowych do obsługi projektów finansowanych ze środków unijnych lub po prostu przy nich. Co stanie się z tymi osobami po rozliczeniu grantu? Trzeba znaleźć sposób, by mogły powrócić na rynek pracy, bo wątpliwe jest, by w samorządzie znalazły się pieniądze na ich utrzymanie.

Na szczęście przebijają się powoli jaskółki zmian. Perspektywa finansowa na lata 2014-2020 kładzie duży nacisk (przynajmniej deklaratywnie) na wspieranie inicjatyw modernizacyjnych, m.in. na badania technologiczne, innowacje i prowadzenie ekologicznej gospodarki energetycznej. MRR przygotowało spis 11 dziedzin, w ramach których najłatwiej będzie starać się o dofinansowanie. Rząd i samorządy poszczególnych województw od grudnia 2012 r. wiąże umowa pozwalająca na lepszą koordynację działań obu tych szczebli oraz dopasowanie finansowania inwestycji do specyficznych potrzeb każdego regionu (tzw. kontrakt terytorialny). Wspólne prace rządu i JST nad sporządzeniem umowy partnerskiej między Polską a Komisją Europejską trwały niemal rok, ale w drodze negocjacji województwa uzyskały korzystne z punktu widzenia ich potrzeb zapisy, a także skorelowano je z polityką centralną. Sensem dotacji unijnych jest bowiem działanie zespołowe, także w obrębie Polski jako całości.

Konieczna współpraca samorządów

Nie bez znaczenia dla skuteczności sięgania przez JST po środki wspólnotowe jest postawa polskiego Ministerstwa Finansów, które stoi na twardym stanowisku niedopuszczania do dalszego wzrostu deficytu samorządów.

Jeśli obostrzenia będą zwiększane lub nawet utrzymane w obecnej formie, wiele słabszych samorządów nie udźwignie samodzielnie ponoszenia kosztów wkładu własnego i skazanych zostanie na rezygnację z realizacji wielu projektów. Pozytywem tego stanu rzeczy może być natomiast skłonienie JST do zwiększenia wzajemnej współpracy. Pogarszające się perspektywy demograficzne dla Polski nie pozostawiają wątpliwości, że będzie to dla mniejszych samorządów koniecznością, a wygrają te wspólnoty lokalne, które szybciej nauczą się kooperacji. Ostatnie lata pokazują, jak intensyfikuje się współpraca w najbardziej rozwiniętych państwach Europy (Szwecji, Szwajcarii, Finlandii czy Holandii).

Potencjał do skorzystania ze wsparcia pomocowego jest także wprost zależny zarówno od elastyczności zarządzania w samorządach, jak i ogólnych zasad ich finansowania. Polskie prawo w dużym stopniu ogranicza możliwość przesuwania środków pomiędzy zadaniami JST, nie tworzy warunków do zmian w modelu świadczenia usług, nie premiuje podnoszenia jakości tych usług czy tworzenia oszczędności. Tymczasem, także ze względu na niedostateczną kontrolę mieszkańców nad poczynaniami władz lokalnych (de facto odbywającą się jedynie raz na 4 lata, przy okazji wyborów; konsultacje społeczne dopiero raczkują) fundusze mogłyby stać się dodatkowym narzędziem kształtowania odpowiedzialności samorządów wobec obywateli i budowania ich skuteczności. Innymi słowy, dotacje unijne powinny pełnić funkcję instrumentu, zachęty, bodźca do inteligentnego rozwoju. Ale do tego potrzebna jest zmiana podejścia legislacyjnego, a przede wszystkim danie samorządom większej autonomii w zakresie organizacyjnym i fiskalnym.

Jaką taktykę powinny przyjąć JST, aby w jak największym stopniu zagospodarować finanse unijne, a zarazem nie ukręcić sobie pętli na własną szyję? Głównym postulatem zdaje się być praktyczna realizacja hasła partnerstwa.

Zarówno rząd, jak i Komisja Europejska przychylniejszym okiem patrzą na projekty o większym zasięgu, sygnowane przez kilka podmiotów. Samorządom działającym w grupie również będzie łatwiej wywiązywać się z podjętych zobowiązań, zwłaszcza w sytuacji, gdy jeden z nich znajdzie się w gorszej kondycji, co przy niepewnej sytuacji finansowej w najbliższych latach może się przydarzyć.

Co po nowej perspektywie finansowej?

Przy rozpatrywaniu szans powodzenia danej inicjatywy należy koniecznie brać pod uwagę okres, kiedy skończą się pieniądze unijne i trzeba będzie z własnej kieszeni zapewnić jej utrzymanie. Lata 2014-2020 to bowiem zapewne już ostatni okres tak dużego zastrzyku finansowego dla Polski – zdaniem Komisji Europejskiej, do tego czasu zdoła ona z grubsza dostosować się do poziomu pozostałych krajów UE i nie będzie potrzebować aż tylu środków na wyrównywanie zapóźnień cywilizacyjnych.

Dalej, najbliższa perspektywa finansowa nie może przypieczętować poczucia samorządów, że na rozwój będą zawsze i niezmiennie pieniądze unijne. Co więcej, dynamiczne wydawanie funduszy zewnętrznych wcale nie musi równać się dynamicznemu rozwojowi. Bezzwrotne finansowanie ze środków unijnych może wręcz zadziałać odwrotnie: zdemoralizować, odebrać motywację i pozbawić racjonalności mniej realistycznie działające samorządy. Dlatego, w imię uczciwości wobec mieszkańców, władze lokalne powinny wykorzystać możliwość informowania mieszkańców, dlaczego dany projekt jest (lub nie) podejmowany i komu będzie służyć jego realizacja

Wiadomo też, że JST obowiązkowo sporządzają wieloletnie prognozy finansowe. Być może warto przy każdym tzw. twardym projekcie (np. infrastrukturalnym) podawać źródło jego sfinansowania w sposób konkretny, wykraczający poza zwyczajowe sformułowanie „środki własne samorządu”. Obywatele powinni mieć jasność, czy powstały po danej inwestycji dług spłacać będą tylko jej użytkownicy, czy wszyscy członkowie wspólnoty w formie podatków. Analogiczną zasadę należy stosować w odniesieniu do spółek komunalnych, które także mogą ubiegać się o pomoc unijną.

Zatem tylko od nas samych zależy, czy z perspektywy czasu będziemy mogli wspominać fundusze przyznane na najbliższy okres programowania jako dobrodziejstwo. O ile wszystko i w każdym dokumencie dotyczącym przekazywania dotacji unijnych może mieć miejsce – przynajmniej według nomenklatury funduszowej – „w ramach”, „w ryzach” trzeba utrzymać poziom aspiracji przy podejmowaniu projektów, zachowując ostrożność i rozsądek.

Zasada zrównoważenia budżetu w średnim okresie

Opisane powyżej kwestie, czyli zasada solidarności międzygeneracyjnej, perspektywa starzejącego się społeczeństwa przy nieuniknionym wyludnianiu się obszarów peryferyjnych, wysoki poziom migracji młodych ludzi, a także nieodległy kres istotnej pomocy unijnej (po perspektywie finansowej 2014-2020) nakazuje dokonać głębokiej redefinicji reguł fiskalnych w samorządach, zamiast uciekać się do kosmetycznych zmian w art. 243 ustawy o finansach publicznych. W tym celu należy ustanowić zasadę zrównoważenia wydatków w średnim okresie i równocześnie zrezygnować z indywidualnego wskaźnika obsługi zadłużenia zapisanego w art. 243. Dodawana do ustawy o finansach publicznych nowa reguła fiskalna powinna stanowić, że jeżeli w danym roku wystąpi deficyt, musi być on skompensowany analogiczną nadwyżką budżetową najpóźniej w trzecim kolejnym roku budżetowym. Organ stanowiący JST maksymalnie trzy lata po wystąpieniu deficytu podejmie uchwałę budżetową w kształcie pozwalającym na zastosowanie powyższej zasady.

Generalną regułą powinno być założenie, że dochody wystarczają na pokrycie wszystkich wydatków. Samorząd miałby także możliwość spełnienia tego założenia, wykorzystując pewną część zaoszczędzonych środków pochodzących z wcześniejszych nadwyżek budżetowych, utworzoną na ten właśnie cel. By zapobiec przejadaniu przez wspólnotę własnego kapitału, jego wielkość powinna być ograniczona do wysokości określonej części dochodów samorządu, które są do jego swobodnej dyspozycji. Ta swoista rezerwa zaangażowana w danym roku mogłaby odpowiadać np. sumie 1 proc. dochodów z podatków oraz subwencji ogólnej netto, czyli po potrąceniu wpłat. Służyłby temu dodany do ustawy o finansach publicznych nowy art. 242a, zaś w art. 267 należałoby określić, że w sprawozdaniu rocznym z wykonania budżetu organ wykonawczy będzie musiał powiadomić, w jaki sposób nastąpiło skompensowanie ujemnego wyniku i w jakiej części należy go jeszcze wyrównać.

Sformułowana powyżej propozycja nowej reguły fiskalnej nie odbiera JST prawa do zadłużania się. Byłoby to nierealistyczne i niezgodne z zapisami Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Skłania jednak do większej ostrożności przy podejmowaniu ważnych ekonomicznie decyzji, szczególnie w kontekście bardzo niekorzystnych prognoz demograficznych dla Polski. Wprawdzie rekomendacja ta nie występowała dotychczas w myśleniu o polskim systemie finansów, jednak sprawdziła się w wielu rozwiniętych krajach. Jest zgodna z kierunkiem ewolucji samorządowych reguł fiskalnych obserwowanym m.in. w Finlandii, Holandii, Islandii, Szwajcarii i Szwecji. Funkcjonujące w nich zasady zrównoważenia finansów lokalnych w średnim okresie są skonstruowane w zbliżony do opisanego sposób. Dlaczego więc mielibyśmy nie skorzystać z już wypracowanych i przetestowanych mechanizmów? Zwłaszcza że odzwierciedlałyby wagę polskich samorządów dla sektora finansów publicznych, komponując się z zaprezentowaną w czerwcu 2013 r. przez Ministerstwo Finansów dość zbliżoną regułą wydatkową dla całego sektora. Należy też zauważyć, że udział inwestycji w budżetach tamtejszych samorządów jest na niewysokim poziomie. Tego samego można spodziewać się w odniesieniu do Polski po zredukowaniu za pomocą środków unijnych najpoważniejszych zapóźnień infrastrukturalnych.

Postanowienia dodatkowe

Aby zasada zrównoważenia budżetu samorządowego w średnim okresie stała się spójnym elementem systemowym finansów publicznych, ważnych modyfikacji wymagają przepisy o WPF. Elementem WPF powinien być dla każdego roku limit wydatków, a nie tylko jego prognoza. Będzie to pułap wydatków podlegający aktualizacji wraz z każdym kolejnym rokiem budżetowym, gdyż WPF ma charakter kroczący. Fakt, że limit wydatków dla pierwszego roku budżetowego będzie „powtórzony” także w WPF, należy zaakcentować w zasadzie określającej zakres zgodności WPF z budżetem. Równocześnie, by potwierdzić, że zawarta w WPF łączna kwota wydatków dla danego roku ma charakter limitu, należy wprowadzić regułę analogiczną, jak dla wydatków budżetu samorządu (vide: art. 52 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych).

W efekcie tej zmiany w samorządach powinna obowiązywać jedynie zasada zrównoważenia budżetu w części operacyjnej (obecny art. 242) oraz zasada zrównoważenia budżetu w średnim okresie.

Dodatkiem do zaproponowanej zasady na poziomie zwiększenia partycypacji obywatelskiej mogłoby być wprowadzenie obowiązku organizowania referendum przez władze gminy w sytuacji, gdy koszt planowanej w niej inwestycji przekroczy 20 proc. budżetu jednostki. Być może zapobiegłoby to wielu inwestycjom o nieprzemyślanych konsekwencjach i wyposażyło obywateli w realne prawo do współdecydowania o finansach własnego samorządu w o wiele bardziej skuteczny sposób niż niejeden budżet obywatelski. Najskuteczniejsza droga do wzmocnienia uczestnictwa społecznego wiedzie bowiem poprzez mechanizmy finansowe, a nie wydzielenie obywatelom „kieszonkowego” w budżecie samorządowym.

Zasada zrównoważenia budżetu powinna zacząć obowiązywać w polskim prawie w końcowym etapie perspektywy finansowej 2014-2020, tj., gdy samorządy zakontraktują już większość z przeznaczonych dla nich środków unijnych. Zagwarantowane powinno być odpowiednie vacatio legis, by wspólnoty mogły przygotować się do nowej reguły fiskalnej. Powinny przy tym pamiętać, że po wyczerpaniu się tych środków przyjdzie im utrzymywać poczynione inwestycje już z własnej kieszeni. Wdrożenie zasady zrównoważenia budżetu samorządowego w średnim okresie nie może obyć się bez równoległego wprowadzenia innych rozwiązań. By nowa zasada nie ograniczała działalności samorządów, muszą one uzyskać realne prawo do ustanawiania swojej organizacji wewnętrznej oraz zwiększone i usamodzielnione dochody własne, przede wszystkim poprzez ustanowienie lokalnego podatku dochodowego od osób fizycznych w ramach podatku PIT. Jeżeli mieszkańcy zaakceptują nieroztropne wydatki swoich władz lokalnych, po pewnym czasie odczują to na własnej skórze, poprzez wzrost stawki lokalnego PIT: władze lokalne będą musiały ją podnosić, by zapewnić realizację zasady zrównoważenia budżetu po latach, w których pozwolono sobie na deficyt. Dobrze byłoby spojrzeć na finanse samorządowe nie przez pryzmat tego, co mamy teraz, ale okoliczności społeczno- gospodarczych, w jakich wspólnoty będą działały w nieodległej przyszłości. Perspektywy nie są optymistyczne. Formuła zrównoważonego budżetu w średnim okresie nie tylko zatrzyma proces stopniowego przyrastania długu samorządowego, ale z czasem pozwoli na jego redukcję.