Nowoczesny samorząd: Urząd bez papieru coraz bliżej
Każdy dokument zawsze pod ręką, żadnego papieru nie trzeba szukać, wiadomo gdzie, u którego urzędnika znajduje się sprawa, na jakim jest etapie i - ewentualnie - kto lub co opóźnia jej załatwienie. Tak działa elektroniczny system obiegu dokumentów.
Wiesław Waliszewski
Systemy Obiegu Dokumentów (SOD) najbardziej popularne są w firmach. Dziś stosują je nawet małe przedsiębiorstwa, których szefowie chcą na bieżąco kontrolować pracę podwładnych i uchronić się przed bałaganem w papierach. Jednak idealnym miejscem do wykorzystywania tego rozwiązania informatycznego są urzędy administracji publicznej. Instytucje te z jednej strony mają dość złożoną strukturę organizacyjną, sporo zadań różnego typu, ale – z drugiej strony – działają według ściśle określonych procedur postępowania, które w miarę łatwo dają się ująć w algorytmy informatyczne. Tę specyfikę administracji dostrzeżono dość dawno i już od kilkunastu lat firmy informatyczne starają się przekonać urzędy do stosowania rozwiązań typu SOD. Ostatnio z coraz lepszym skutkiem.
W roku 2008 elektroniczny obieg dokumentów stosowało już 40 proc. urzędów, gdy w 2007 r. tylko 23,1 proc. Tak wynika z badania „Stanu informatyzacji urzędów administracji publicznej w Polsce w 2008 r.”, wykonanego w 2009 r. na zlecenie Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji przez firmę badawczą „ARC Rynek i Opinia” (w badaniu wzięły udział 1802 urzędy administracji publicznej, w tym ponad 17,5 tys. jednostek samorządu terytorialnego).
Przytłaczająca większość urzędów z tych, które nie stosowały jeszcze systemu elektronicznego obiegu dokumentów – aż 93,9 proc. – zapowiadała w połowie ubiegłego roku, że go wprowadzi. Jednak tylko jedna trzecia z nich zapowiedziała, że wdroży elektroniczny obieg dokumentów do końca 2009 r. Czy tak się stało, pokażą kolejne badania.
Za unijne pieniądze
Czynnikiem, który zdecydowanie wpłynął – i nadal wpływa – na rosnącą popularność systemów elektronicznego obiegu dokumentów jest możliwość dofinansowania ich ze środków unijnych. Tak było w przypadku tegorocznych zdobywców Złotej Małpy (ZŁOTA@) – tak nazywa się nagroda przyznawana samorządowym liderom rozwoju społeczeństwa informacyjnego. Wprowadzanie elektronicznego obiegu dokumentów w starostwie w Zawierciu, zdobywcy ZŁOTEJ@ w kategorii powiatów, odbywało się właśnie w ramach dofinansowywanych ze środków unijnych projektów województwa śląskiego: SEKAP i SEKAP1 (System Elektronicznej Komunikacji Administracji Publicznej). Podobnie Jasło (nagrodzone Złotą Małpą w kategorii miasto) swój elektroniczny obieg dokumentów sfinansowało w ramach inwestycji „Budowa społeczeństwa informacyjnego w mieście Jaśle”, realizowanej z funduszy ZPORR.
Finansowanie wdrożenia elektronicznego systemu obiegu dokumentów przewidziane jest też w obecnie realizowanym projekcie „Rozwój elektronicznej administracji w samorządach województwa mazowieckiego wspomagającej niwelowanie dwudzielności potencjału województwa”. Ten kosztujący 60 mln zł (51 mln zł z Unii Europejskiej) projekt zakłada, że do 2012 r. we wszystkich objętych nim urzędach gmin i powiatów wdrożony zostanie elektroniczny system obsługi interesantów. Po zrealizowaniu planu sprawy w urzędach będzie można załatwiać przez internet. Oprócz wprowadzenia elektronicznego systemu obiegu dokumentów i skrzynki podawczej, elementem tego projektu jest serwis internetowy www.wrotamazowsza.pl oraz współpraca z budowaną przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji platformą e-PUAP (elektroniczna Platforma Usług Administracji Publicznej), która udostępnia obywatelom informacje na temat usług realizowanych drogą elektroniczną. Projekt realizowany jest w ramach RPO WM na lata 2007-2013 przez samorząd województwa mazowieckiego we współpracy z 278 gminami i 36 powiatami z Mazowsza.
Co daje system obiegu dokumentów
– Dzięki systemowi przekazywanie spraw między urzędnikami odbywa się natychmiastowo, wyszukiwanie dokumentów jest błyskawiczne, pozwala on też na automatyczne pilnowanie terminów i optymalizację procesów pracy. Z kolei interesant może śledzić, jak przebiega załatwianie jego sprawy – mówi Tomasz Nitecki, naczelnik Wydziału Informatyki w Starostwie Powiatowym w Zawierciu.
SOD działający w urzędzie, umożliwia też elektroniczną wymianę dokumentów z jednostkami podległymi, w których również wprowadzono taki system.
– Głównym założeniem wdrożenia systemu elektronicznego obiegu dokumentów (który został wprowadzony w Urzędzie Miasta w Jaśle od 1 stycznia 2008 r.) było całkowite wyeliminowanie papierowego obiegu dokumentów w urzędzie, a w związku z tym oszczędności wydatków na ten cel oraz docelowe ograniczenie w przyszłości wydatków na archiwizację dokumentów. System usprawnia też zarządzanie sposobem załatwiania spraw w urzędzie (w tym terminami załatwienia spraw) oraz umożliwia interesantowi – poprzez stronę internetową – wgląd w stan jego sprawy – opisuje zalety rozwiązania Paweł Kozioł z Urzędu Miasta Jasło.
Na rynku znajduje się wiele rozwiązań systemów obiegu dokumentów przeznaczonych dla urzędów administracji publicznej. Z analizy tych propozycji można wnioskować, że nowoczesny SOD dla urzędu administracji publicznej ma następujące funkcjonalności:
- umożliwia rejestrację (zgodnie z jednolitym rzeczowym wykazem akt) pism przychodzących i wychodzących, zarówno napływających w wersji papierowej, jak i elektronicznej, przez platformę ePUAP lub elektroniczną skrzynkę podawczą,
- pozwala na dekretację pism i spraw zgodnie ze strukturą urzędu,
- może współpracować z narzędziami OCR służącymi do rozpoznawania tekstu (co umożliwia przetworzenie zeskanowanego dokumentu papierowego na plik tekstowy),
- umożliwia kontrolowanie terminów załatwienia sprawy, oznaczanie pism i spraw pilnych,
- ma repozytorium dokumentów przychodzących, wychodzących, kolejnych wersji dokumentów, historii dostępu i zmian,
- daje urzędowi możliwość definiowania procesów i formularzy, co pozwala samodzielnie budować procesy obiegu dokumentów.
W wielu urzędach urzędnicy, którzy wydają decyzje posługują się podpisem elektronicznym, a inni są weryfikowani za pomocą loginu i hasła.
We wspomnianym już projekcie „Rozwój elektronicznej administracji w samorządach województwa mazowieckiego wspomagającej niwelowanie dwudzielności potencjału województwa” jako ważną uznano również funkcję „rejestrowanie przestrzennej lokalizacji dokumentów” (być może dlatego, że w realizację planu mocno zaangażowane jest Biuro Geodety Województwa).
Czekanie na rozporządzenie
W firmach elektroniczny obieg dokumentów pozwala na zredukowanie użycia papieru do minimum. Nawet jeśli przychodzący dokument jest papierowy, to po zeskanowaniu i OCR-owaniu krąży dalej po organizacji w wersji elektronicznej. Cała praca nad nim odbywa się bez papieru i do archiwum trafia on również w postaci elektronicznej. Na papierze jest tylko odpowiedź do kontrahenta. W administracji tak na razie być nie może.
W starostwie w Zawierciu dokumenty krążą między urzędnikami w wersji papierowej i elektronicznej. – Rezygnacja z papierowych dokumentów w urzędach jest obecnie nierealna. Musimy postępować zgodnie z instrukcją kancelaryjną, a ona na razie wymaga, by papierowa dokumentacja odzwierciedlała przebieg załatwiania sprawy – tłumaczy Tomasz Nitecki. – Gdy zostanie wprowadzona nowa instrukcja, będziemy gotowi całkowicie zrezygnować z obiegu papieru wewnątrz urzędu.
Tak samo jest u drugiego zdobywcy Złotej Małpy. – Również w Jaśle, zgodnie z obecnymi przepisami prawa dotyczącymi samorządu lokalnego (tzw. instrukcja dla organów gmin i związków międzygminnych), nadal obowiązuje „papierowa” archiwizacja dokumentów, w związku z czym obieg spraw – do chwili uregulowań prawnych w tym zakresie – przebiega dwutorowo, elektronicznie i papierowo (przez skanowanie dokumentów) – stwierdza Paweł Kozioł. I dodaje, że największą trudnością przy wdrożeniu systemu był tzw. czynnik ludzki, czyli konieczność wykonywania dodatkowych czynności przez pracowników w okresie przejściowym, wymagającym dwutorowego prowadzenia spraw (papierowo i elektronicznie).
Zmiana ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, w ramach której dokonano też nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach otwiera drogę do rezygnacji z papieru przynajmniej wewnątrz urzędów. Teraz czas na przepisy wykonawcze, czyli rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów wprowadzające nową, jedną instrukcję kancelaryjną – zastępującą cztery obecnie funkcjonujące. Powinna ona obowiązywać od przyszłego roku. Czy tak będzie – zobaczymy. Mające wejść w życie 17 czerwca, wraz ze znowelizowaną ustawą o informatyzacji, trzy rozporządzenia wykonawcze: w sprawie profilu zaufanego, identyfikacji użytkowników i korzystania z ePUAP spóźniły się i pojawią się dopiero we wrześniu.
Kontakt z innym urzędem i klientem
Elektroniczny system obiegu dokumentów usprawnia pracę wewnątrz urzędu. Ale na jednej instytucji świat się nie kończy. Urząd powinien mieć możliwość bezpiecznej, elektronicznej korespondencji z innymi jednostkami administracji i obywatelami. Tu niestety sytuacja wygląda nie najlepiej. Według wspomnianego już badania „Stanu informatyzacji urzędów administracji publicznej w Polsce w 2008 r.” przekazywanie elektroniczne dokumentów do innych jednostek administracji było wtedy możliwe w 25,7 proc. urzędów, które posiadały SOD (w 2007 r. odsetek ten wyniósł 17,4 proc.). Ale wymiana taka była prowadzona tylko w około 35 proc. urzędów, które miały takie możliwości techniczne. W roku 2008 wspólny system obiegu dokumentów posiadało 17,3 proc. urzędów, które stosowały SOD. Najczęściej z systemu takiego korzystało od 51 do 100 urzędów (36,5 proc.). Jak można się domyślać, te wspólne systemy to efekty realizacji wojewódzkich projektów informatycznych.
Połączenie systemu obiegu dokumentów ze stroną internetową instytucji pozwala obywatelowi obserwować, na jakim etapie jest jego sprawa. Ale elektroniczna administracja to coś więcej. To przede wszystkim możliwość elektronicznego kontaktu z urzędem, czyli załatwiania spraw przez internet. Do tego niezbędna jest identyfikacja osoby składającej podanie, czy wniosek. Miał do tego służyć e-podpis, ale obowiązująca ustawa utrudniła (ze względu na jego cenę) powszechne stosowanie przez obywateli tego narzędzia. Być może problem ten rozwiąże docelowo nowy dowód osobisty z e-podpisem. Ale liczba obywateli z niego korzystających będzie rosła wolno. W okresie przejściowym rozwiązaniem ma być – według Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji – tzw. Profil Zaufany wprowadzony w czerwcu br. (jeszcze przed rozporządzaniem na ten temat). Jest to darmowe narzędzie umożliwiające podpisywanie pism składanych drogą elektroniczną do instytucji publicznych. Jak informuje MSWiA: „posługując się loginem i hasłem do konta na ePUAP obywatel będzie mógł załatwiać sprawy administracyjne za pośrednictwem internetu”. W celu uzyskania Profilu Zaufanego ePUAP interesant powinien założyć konto (profil) na www.epuap.gov.pl, a następnie udać się do punktu potwierdzenia, by tam uwierzytelnić swoje dane osobowe z danymi wprowadzonymi do systemu. Jeśli weryfikacja przebiegnie pozytywnie, konto (profil) na ePUAP uzyska status zaufanego. Czy rzeczywiście to rozwiązanie ułatwi kontakt klienta z urzędem?
Urząd Miasta Poznania, który już drugi raz zdobył „ZŁOTĄ@” nie przewiduje na razie udostępniania swoich usług mieszkańcom za pomocą ePUAP. – Nie chcemy doprowadzać naszych klientów do frustracji – wyjaśnia Wojciech Pelc, kierownik oddziału serwisów informacyjnych w urzędzie. – Skorzystamy z elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej, gdy będzie ona rzeczywiście działała, a interface dla obywatela będzie ergonomiczny i klient będzie mógł z niego korzystać bezproblemowo. Dziś korzystanie z systemu ePUAP ze względu na fatalną ergonomię wymaga od użytkownika ekwilibrystyki. Wygląda to tak, jakby okulista zapisał pacjentowi okulary, których użycie wymaga wbiegnięcia na ósme piętro i założenia hełmu. Tymczasem naszym celem jest stosowanie technologii informatycznych po to, by maksymalnie ułatwiać obywatelom kontakt z urzędem.