Między wpływami fiskalnymi a ryzykiem dla gospodarki

Raport zaprezentowano podczas konferencji 19 września br.

Geneza podatku bankowego w Europie

Podatki bankowe pojawiły się w Europie w dwóch etapach. Pierwsza fala ich wprowadzania nastąpiła po kryzysie finansowym z 2008 r., zaś jej celem była odbudowa stabilności sektora bankowego, a także pokrycie kosztów poniesionych przez budżety państw na ratowanie sektora finansowego, które Komisja Europejska szacowała na 16,5% ówczesnego PKB Unii. Druga fala wprowadzania przypadła na lata 2023-2025 i miała na celu wzmocnienie budżetów państw obciążonych kosztami walki ze skutkami pandemii oraz kryzysu energetycznego.

Choć zatem początkowo podatek bankowy pełnił przede wszystkim funkcję stabilizacyjną, to obecnie stał się w wielu krajach narzędziem fiskalnym. Zarówno Komisja Europejska, jak i Międzynarodowy Fundusz Walutowy rozważały koncepcję wspólnego mechanizmu, ostatecznie decyzję pozostawiono państwom członkowskim. W efekcie w pierwszej fazie wprowadziło go 14 krajów, a w drugiej 12.

Jak podkreśliła Agnieszka Nierodka, porównywanie skali i efektów wprowadzenia podatków bankowych na poziomie unijnym jest utrudnione, ponieważ nie stworzono jednoznacznej i uniwersalnej definicji podatku bankowego. Najwięcej problemów sprawia klasyfikacja bankowych wpłat do krajowych systemów gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji. Na gruncie polskiego i europejskiego prawa podatkowego panuje zgodność, że podatkiem jest publicznoprawne, nieodpłatne, przymusowe oraz bezzwrotne świadczenie pieniężne na rzecz związku publicznoprawnego. W takim wypadku wspomniane wpłaty nie wyczerpują definicji podatków. Przede wszystkim nieodpłatność podatku oznacza, że nie jest on związany z żadnym wzajemnym świadczeniem za odniesioną indywidualnie korzyść ze strony państwa, województwa, powiatu lub gminy. Innymi słowy, banki, opłacając podatek, nie mogą oczekiwać ani żądać w zamian konkretnego świadczenia ze strony powyższych podmiotów publicznych.

W innych krajach UE jako podatek bankowy bywają kwalifikowane środki przeznaczane na fundusze stabilnościowe sektora bankowego, co nie jest właściwe z uwagi na celowość środków wpłacanych na specjalnie powołane w tym zakresie fundusze. Wpłaty na fundusze gwarancyjne i restrukturyzacyjne wyczerpują natomiast definicję opłaty – zasadniczą różnicą między podatkiem a opłatą jest to, że ponoszenie przez podmioty opłat zawsze łączy się (w określonych warunkach) ze świadczeniem zwrotnym ze strony organów władzy i administracji publicznej. Podatek natomiast nie jest świadczeniem wzajemnym.

Polski model – specyfika i konsekwencje

W większości państw podatek oparty jest na pasywach pomniejszonych o kapitały własne i depozyty gwarantowane. Takie rozwiązanie sprzyja zwiększaniu funduszy własnych i ogranicza ryzykowne formy finansowania. Oparcie podstawy naliczania podatku bankowego o pasywa ma także pozytywny wpływ na oprocentowanie większości depozytów, a przede wszystkim stanowi zachętę dla sektora bankowego do wzrostu akcji kredytowej. Jako minusy takiej podstawy opodatkowania należy wskazać brak uwzględnienia kondycji finansowej banku oraz, do pewnego stopnia, zwiększenie kosztu pozyskiwania finansowania zewnętrznego.

Polska przyjęła jednak inną formułę, opierając podstawę podatku na aktywach, a więc przede wszystkim na portfelach kredytowych. W praktyce oznacza to, że im więcej kredytów udzielają banki, tym wyższy podatek muszą zapłacić. Mechanizm ten, zamiast wspierać stabilność, działa zniechęcająco wobec podstawowej funkcji banków – finansowania gospodarki. Podobny model zastosowano jedynie na Węgrzech i tak jak w Polsce jego wpływ na zdolność sektora bankowego do finansowania gospodarki okazał się katastrofalny. Początkowo podatek miał obowiązywać wyłącznie w latach 2010-2013, jednak w listopadzie 2012 r. węgierski rząd zadecydował o jego bezterminowym przedłużeniu.

W rezultacie wprowadzenia podatku bankowego na Węgrzech istotnie zmniejszył się poziom kredytowania gospodarki (od lipca 2010 do końca 2012 r. spadek akcji kredytowej na Węgrzech wyniósł 25%) oraz poziom sumy bilansowej sektora i poziom zysków. Obniżyła się także rentowność sektora – ROE i ROA w latach 2010-2014 plasowały się poniżej wyników innych krajów CEE. Szybko zaczął też przyrastać poziom kredytów zagrożonych. Według szacunków, nałożenie podatku bankowego zwiększyło ponad trzykrotnie obciążenie podatkowe węgierskich banków. W odpowiedzi na nałożenie podatku węgierskie banki zaczęły podnosić opłaty i prowizje, optymalizować bilanse i zmniejszać zatrudnienie.

Faktyczne wpływy z podatku w 2012 r. sięgnęły niespełna 35% prognozowanych. Niezadowolony z rezultatów podatku bankowego rząd węgierski ustanowił, w 2013 r., dodatkowy podatek – tym razem liczony od aktywności finansowej. Stopy podatku wynosiły: 0,6% dla wpłat i płatności gotówkowych oraz 0,3% dla innych transakcji. W 2013 r. wpływy z tego podatku były dwukrotnie wyższe od wpływów z podatku od aktywów.

Ze względu na negatywny wpływ podatku bankowego na sektor bankowy Węgry, od 2016 r., obniżyły wyższą stawkę podatku z 0,53% do 0,24%. Od 2017 r. podatek od aktywów został obniżony do poziomu 0,21% dla podmiotów o aktywach powyżej 50 mld HUF oraz 0,15% dla pozostałych. Choć w momencie wprowadzania podatku bankowego w Polsce skutki analogicznego rozwiązania na Węgrzech były już dobrze rozpoznane, polski rząd nie wyciągnął wniosków z węgierskich doświadczeń i wpływ nowego podatku na sektor bankowy okazał się podobnie toksyczny jak tam. Podobne próby wprowadzenie podatku bankowego naliczanego od aktywów ...