Kryterium najniższej ceny zagrożeniem dla rynku zamówień publicznych

Uczestnikami debaty byli przedstawiciele służb nadzorujących prawidłowość zamówień publicznych – Najwyższej Izby Kontroli, Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz Regionalnej Izby Obrachunkowej, przedstawiciele dwóch największych zleceniodawców na rynku zamówień infrastrukturalnych: Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad oraz PKP Polskich Linii Kolejowych oraz niezależni eksperci.

Kryterium „cena 100%” na polskim rynku zamówień publicznych stanowi zjawisko powszechne. Zdaniem prezesa Najwyższej Izby Kontroli Krzysztofa Kwiatkowskiego zaledwie co dwudziesty przetarg rozstrzygany jest na podstawie innych kryteriów aniżeli cena zaoferowana przez wykonawcę. Głównym beneficjentem takiej sytuacji są wykonawcy nierzetelni – niedotrzymujący terminów, nie wypłacający wynagrodzenia podwykonawcom a przede wszystkim oferujący usługi na żenująco niskim poziomie. Tracą zamawiający i solidne firmy, które z uwagi na realne oszacowanie kosztów realizacji inwestycji nie mają szans na wygraną. Stawka jest wysoka: zdaniem ekspertów Zespołu Doradców Gospodarczych TOR zarówno skarb państwa jak i budżet wspólnotowy straciły z tej przyczyny setki miliardów złotych. W miliardy idą również roszczenia przedsiębiorców, uważających się za pokrzywdzonych – samej tylko Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wykonawcy w roku 2012 założyli 11 spraw, a łączna wartość sporu opiewała na 56 milionów złotych. Rok później było to już 61 spraw na kwotę niemal 5 miliardów złotych. Dyrektor Pionu Zarządzania Projektami Inwestycyjnymi Zespołu doradców Gospodarczych TOR Jacek Osiński zwrócił uwagę na kuriozalną sytuację: zamawiający – nawet w przypadku kiedy w pełni zgadzają się z zastrzeżeniami – radzą wykonawcom aby to oni sami zgłosili sprawę do sądu.

Paraliżującą funkcję lęku przed kontrolą potwierdził również Leszek Ruta – ekspert ZDG TOR i prezes Stowarzyszenia Transportu Publicznego, w minionych latach odpowiedzialny za realizację wielu projektów komunikacyjnych z ramienia Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy:

Trudno mówić o paraliżu decyzyjnym, ale na każdym etapie procesu decyzyjnego padało – szczególnie ze strony prawników – hasło: zlećmy jeszcze jedną opinię, wystąpmy do regionalnej izby obrachunkowej, ponieważ na pewno takie inwestycje o takim znaczeniu prędzej czy później muszą być kontrolowane.

Kurczowe trzymanie się kryterium najniższej ceny bynajmniej nie gwarantuje zakończenia kontroli zewnętrznych bez zastrzeżeń – o czym przypomniała Agnieszka Orska, radca prawny w GDDKiA:

Przeważnie kontrole kończą się zaleceniem w postaci większego zabezpieczenia interesów zamawiającego – a to prowadzi do wzmożenia nadzoru nad realizacją inwestycji ze story zamawiającego i podjęcia różnych działań, które mają na celu podejście bardzie ostrożne w wydatkowaniu środków i akceptowaniu jakości odbieranych prac. Przeważnie sprowadza się to do egzekwowania kar umownych i polepszenia przepływu informacji pomiędzy wykonawcą, zamawiającym a inżynierem prowadzącym kontrakt. Kolejna sprawa to wzmożenie nadzoru nad roszczeniami i uznawanie roszczeń wykonawców. Te wszystkie działania mają na celu zwiększenie jakości robót i przyspieszenie prac. Ostatecznie, tak realizuje się zalecenie aby działać zgodnie z interesem zamawiającego.

Czy narzucanie asekuranckich wymagań w procedurze przetargowej przez organy kontroli wewnętrznej u inwestorów nosi znamiona strusiej polityki? Mieczysław Magierski z Biura Kontroli i Audytu Wewnętrznego PKP PLK przekonywał, że ryzyka są na tyle duże, iż żaden odpowiedzialny audytor nie może pozwolić sobie na minimalne odstępstwo od zapisów prawa:

Trudno mówić o elastyczności prowadzenia kontroli wewnętrznej, dlatego że są procedury (…) My podchodzimy do przepisów bardzo konserwatywnie – czytamy je literalnie i czytamy przy założeniu, że – jeżeli w przypadku kontroli nieprawidłowości w spółce nasza kontrola okaże się niewłaściwie przeprowadzona – może to narazić spółkę na sankcje wynikające na przykład z treści artykułu 94 i 96 rozporządzenia Rady nr 1605. Chodzi o to, ze mogą być odebrane całe środki inwestycyjne. W związku z powyższym, z punktu widzenia kontroli i audytów nie jest wskazana elastyczność.

Prezes NIK Krzysztof Kwiatkowski przyznał, że obecne zapisy w Ustawie o zamówieniach publicznych prowadzą do licznych patologii:

O tym, że nie patrzymy wąsko niech świadczy fakt, że to właśnie NIK od dłuższego czasu mówi o potrzebie zmian w przepisach ustawy o zamówieniach publicznych. Jest sytuacją którą oceniamy negatywnie, że ponad 95% przetargów publicznych, gdzie podmiotem organizującym przetarg jest instytucja publiczna, jest rozstrzyganych wyłącznie w oparciu o jedno kryterium – najniższej ceny. Uważamy to za błąd. NIK opowiada się za nowelizacją ustawy – bo chociaż ustawa przewiduje dziś inne kryteria,  to praktyka jej stosowania jest właśnie taka.

Naczelnik Wydziału w Departamencie Postępowań Kontrolnych CBA Wojciech Tokarski przypomniał z kolei, że niekompetencja funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialnych za przestrzeganie prawa utrudnia nie tylko proces inwestycyjny, ale i rzetelne prowadzenie kontroli:

Po złożonym zawiadomieniu o popełnieniu przestępstwa w jednej z instytucji, po przeprowadzonym śledztwie prokurator umorzył postępowanie, stwierdzając wręcz, że kontrolerzy badali kosztorysy w sytuacji, gdy rozliczenie było ryczałtowe, i że nie tylko było to ze strony funkcjonariuszy niepotrzebne, ale również przekraczało granice upoważnienia.
Zdarza się, że podczas rozprawy sądowej sędzia pyta funkcjonariusza, jakie ma on kompetencje aby kontrolować proces inwestycyjny? Czy jest on inżynierem budowlanym?

Przedstawiciel CBA podkreślił również, że wiele zastrzeżeń podniesionych przez funkcjonariuszy podczas czynności kontrolnych wiąże się z pochopnym przygotowaniem samej inwestycji. Janusz Kot, Prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie przypomniał z kolei że każda z jednostek samorządu terytorialnego podlega czynnościom kontrolnym ze strony RIO przynajmniej raz na cztery lata.  To oznacza w praktyce, że 25% JST w Polsce przynajmniej raz w roku podlega kontroli.

Jak z problemem radzą sobie nasi zachodni sąsiedzi? Robert Siwik, przewodniczący komisji ds. zamówień publicznych w Polsko-Niemieckiej Izbie Przemysłowo-Handlowej potwierdził, że w Niemczech kryterium najniższej ceny w odniesieniu do zamówień publicznych nie może samoistnie decydować o wyborze oferty. Również Niemcy uczyli się na błędach – pod koniec XIX wieku doszło do zawalenia się nowo wybudowanego mostu w okolicach Freiburga, którego wykonawca został wyłoniony właśnie w oparciu o kryterium najniższej ceny.

Od tego czasu niemieckie prawo przewiduje tylko jedno kryterium oceny: ofertę najkorzystniejszą ekonomicznie – co oznacza między innymi odzwierciedlenie przez oferenta rzeczywistych kosztów realizacji inwestycji. Taka podstawa wyboru nie jest sprzeczna z prawem wspólnotowym – dyrektywy unijne przewidują, ze wybór wykonawcy może być dokonany albo na podstawie kryterium najniższej ceny, albo oferty najkorzystniejszej ekonomicznie, zostawiając państwo członkowskim pełną swobodę w wyborze warunków.

Jakie kryteria powinny zostać wprowadzone, aby usprawnić proces zamówień publicznych? Zatrudnianie polskich pracowników, korzystanie z rodzimych zasobów sprzętowych i podwykonawców, rzetelne rozliczanie się z pracownikami – to tylko niektóre z propozycji wysuniętych podczas debaty.

Słowa kluczowe: zamówienia publiczne, przetargi, kontrola, ustawa o zamówieniach publicznych, kryterium najniższej ceny, Inicjatywa dla Infrastruktury, Zespół Doradców Gospodarczych TOR, Najwyższa Izba Kontroli, Generalna Dyrekcja dróg Krajowych i Autostrad, PKP Polskie Linie Kolejowe, Centralne Biuro Antykorupcyjne, Stowarzyszenie Transportu Publicznego, Polsko-Niemiecka Izba Przemysłowo-Handlowa, Regionalna Izba Obrachunkowa, Krzysztof Kwiatkowski, Jacek Osiński, Leszek Ruta, Agnieszka Orska, Mieczysław Magierski, Wojciech Tokarski, Janusz Kot, Robert Siwik

Karol Jerzy Mórawski