Kraj: Wobec ograniczeń wzrostu długu publicznego Poszukiwanie nowych możliwości finansowania rozwoju lokalnego z udziałem banków
26 kwietnia w Warszawie odbyło się zorganizowane przez Związek Banków Polskich przy współpracy z Unią Metropolii Polskich, Związkiem Województw RP, Związkiem Miast Polskich i Związkiem Gmin Wiejskich RP VI Forum Bankowo-Samorządowe pt. "Poszukiwanie nowych możliwości finansowania rozwoju lokalnego wobec ograniczeń wzrostu długu publicznego".
Mariusz Idzikowski
– Skończyła się era taniego pieniądza i finansowania rozwoju środkami podatników. I dotyczy to całego świata. W Polsce musimy także zmierzyć się z problemem odpowiedzialnego i efektywnego zarządzania finansami publicznymi, równoważenia dochodów i wydatków, oglądania każdej złotówki i inwestycji dwa razy – czy na pewno dany projekt jest optymalny ekonomicznie. Musimy się porozumieć w tej sprawie – zainaugurował Olgierd Dziekoński, sekretarz stanu w Kancelarii Prezydenta RP.
VI Forum, podobnie jak poprzednie jego edycje, miało charakter przeglądowy w tym poświęcony najważniejszym problemom na linii banki – samorządy. Forum organizowane jest od 2006 r. przez Związek Banków Polskich, we współpracy z kluczowymi organizacjami środowiska samorządowego oraz z udziałem władz państwowych. W tegorocznej edycji forum wzięli udział przedstawiciele m.in. Kancelarii Prezydenta RP, Ministerstwa Finansów, Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych, Urzędu Zamówień Publicznych, Komisji Nadzoru Finansowego, organizacji samorządowych oraz oczywiście banków.
– Bankowców niepokoi wiele z proponowanych zmian. W naszej ocenie niektóre z nich nie posiadają należytego uzasadnienia – ani prawnego, ani ekonomicznego. Ale przed sektorem bankowym stoi wiele dodatkowych wyzwań, groźnych także dla samorządowców. Są to nowe ograniczenia ostrożnościowe, wymogi kapitałowe, podatki. To wszystko spowoduje ograniczenie działalności kredytowej. Już dzisiaj brakuje długoterminowych pasywów, które umożliwiłyby finansowanie wieloletnich projektów. Wzywamy do dialogu międzyśrodowiskowego i porozumienia. Związek Banków Polskich deklaruje gotowość do udziału w tych pracach – powiedział Krzysztof Pietraszkiewicz, prezes Związku Banków Polskich.
Celem zmian ustawy o finansach publicznych jest ograniczenie deficytu sektora finansów publicznych, w tym poprzez ograniczenie możliwości zadłużania się jednostek samorządu terytorialnego (JST). Deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2011 r. ukształtował się na poziomie -77,9 mld zł, co stanowi -5,1 proc. PKB, w tym deficyt podsektora samorządowego wyniósł: -4,3 proc. PKB (tj. -11,1 mld zł). Natomiast dług publiczny wyniósł na koniec 2011 r. 858,9 mld zł, tj. 56,3 proc. PKB. Nadal jest to poziom obligujący rząd do kontynuacji działań interwencyjnych.
– Priorytetem ministra finansów jest zapewnienie równowagi i stabilności finansom publicznym. Jednym z działań podjętych w tym celu było przygotowanie projektu nowelizacji ustawy o finansach publicznych, który wprowadzałby tak zwaną regułę wydatkową. Przyczynkiem do podjęcia prac nad zmianą ustawy była rekomendacja Rady ECOFIN, która stwierdziła występowanie w Polsce nadmiernego deficytu budżetowego. W przypadku niewypełnienia unijnych zaleceń istnieje zagrożenie zawieszenia środków z Funduszu Spójności, co dla Polski byłoby bardzo dotkliwe – powiedział Mirosław Stańczyk, zastępca dyrektora Departamentu Finansów Samorządu Terytorialnego w Ministerstwie Finansów.
– Nie zgadzamy się z jednostronnym wprowadzaniem kumulacji ograniczeń, która ubezwłasnowolni jednostki samorządu terytorialnego. To sprzeczne z konstytucją. My także rozumiemy potrzebę ograniczania deficytu, ale róbmy to zgodnie z prawem i zasadami ekonomii. Mamy wrażenie że prowadzi się z nami zastępczą debatę nt. wydumanych wzorów, zamiast przygotować konkretny projekt legislacyjny – równoważący uczciwie relację dochodów do wydatków – zgodnie podnosili przedstawiciele Unii Metropolii Polskich (dr Lesław Fijał), Związku Miast Polskich (Tomasz Bogucki) i Związku Gmin Wiejskich RP (Krzysztof Iwaniuk) i Związku Województw RP (Marek Miesztalski).
Według danych Ministerstwa Finansów jednostki samorządu terytorialnego osiągnęły w 2011 r. dochody w łącznej kwocie ok. 170 mld zł, a łączna kwota ich wydatków w tym czasie wyniosła ponad 181 mld zł. W 2011 r. JST planowały deficyt w wysokości ok. 20 mld zł, natomiast zamknęły rok deficytem w kwocie ponad 11 mld zł. Największy deficyt wygenerowały lokomotywy rozwojowe – tj. miasta na prawach powiatów (-4,5 mld zł).
– Oszczędności należałoby szukać w innym miejscu niż inwestycje samorządowe, ponieważ to będzie się odbijać negatywnie również na stanie finansów publicznych, Gminy płacą podatki, a ich brak zdestabilizuje również budżet państwa. Chcemy być partnerami dla rządu i ministra finansów i wspólnie troszczyć się o rozwój kraju. Samorządy zasługują na znacznie większe zaufanie – powiedział Krzysztof Iwaniuk, wiceprzewodniczący Związku Gmin Wiejskich RP, wójt gminy Terespol.
JST wobec asymetrii zakresu zadań publicznych do dochodów oraz zapotrzebowania na kapitał wynikającego z procesów inwestycyjnych związanych z absorpcją środków unijnych – pokrywają deficyt na rynku finansowania zwrotnego. Banki pozostają głównym partnerem finansowym samorządowców. Na koniec lutego br. samorządy zdeponowały tam depozyty w wysokości 23,1 mld zł (wzrost w stosunku r./r. o 2,2 proc.). Należności zaś wobec banków sektora JST na koniec lutego wyniosły 43,05 mld zł (wzrost w stosunku r./r. o 23 proc.). Jednocześnie warto zauważyć, że spada wartość zadłużenia kredytowego na rzecz wzrostu zainteresowania emisjami obligacji komunalnych (32-proc. dynamika wzrostu rynku przy ponad 90-proc. nabyciu ze strony banków).
– Banki wkrótce będą musiały się zmierzyć ze zmianami: sytuacji kapitałowej, wyceny ryzyka projektów JST, wzrostem kosztów działalności i poszukiwaniem źródeł finansowania zobowiązań długoterminowych. Jednym słowem- będzie trudniej samorządowcom o kredyt. Alternatywą może być rynek kapitałowy, ale będzie to wymagało większej aktywności innych jego uczestników – powiedział Wojciech Kwaśniak, wiceprzewodniczący Komisji Nadzoru Finansowego. Trwają konsultacje kolejnych projektów nowelizacji ustawy o finansach publicznych, dyskusje nt. zmian innych ustaw związanych z finansowaniem zewnętrznym JST (np. ustawą o PPP, ustawą o zamówieniach publicznych, ustawą o obligacjach czy ustawą metropolitarną).
– Regionalne izby obrachunkowe nie są – ani predestynowane ustawowo, ani przygotowane technicznie, ani w końcu zainteresowane przejmowaniem uprawnień finansowych JST. Samorządy udowodniły, chociażby aktualnymi wynikami za 2011 r., że mieszczą się w limicie deficytu, bez konieczności tworzenia dodatkowych mechanizmów ostrożnościowych – powiedział dr Ryszard Paweł Krawczyk, przewodniczący Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych.
W myśl ostatniego projektu nowelizacji ustawy o finansach publicznych Ministerstwo Finansów zakłada, że łączny deficyt samorządów nie może przekroczyć 10,5 mld zł w 2012 r., 10 mld zł w 2013 r. i 9 mld zł w 2014 r. Od 2015 r. deficyt byłby skorelowany z wynikami gospodarki Polski i nie mógłby być wyższy niż 0,5 proc. PKB rocznie. Ale reguła wydatkowa oprze się również na obowiązującym limicie długu – 60 proc. dochodów danej jednostki, co w ocenie i samorządowców, i bankowców spowoduje znaczące usztywnienie zarządzania finansami JST. Łączne zastosowanie wszystkich nowych ograniczeń spowoduje brak możliwości realizacji lub dokończenia projektów inwestycyjnych przez wiele JST. Konsultacje projektu ustawy, w tym rozmowy rządu z organizacjami JST w tej sprawie, trwają. Związek Banków Polskich przedstawił na forum propozycje środowiska bankowego w sprawie nowelizacji najważniejszych ustaw związanych z finansowaniem JST.
– Współpraca banków i samorządów w obecnych warunkach jest niezbędna i strategiczna.
Te JST, które już się nadmiernie zadłużyły muszą poszukiwać możliwości restrukturyzacji długu i tutaj działalność banków ma niepodważalne znaczenie. Należy również cały czas mieć na uwadze rozwój i dalsze inwestycje w regionach, ponieważ trudne warunki nie zwalniają samorządów z długofalowego myślenia. Tylko we współpracy z bankami samorządy są w stanie znaleźć takie instrumenty, które pozwolą z jednej strony realizować zadania JST, a z drugiej – nie obciążając nadmiernie budżetów – zaznaczył Marek Miesztalski, skarbnik województwa mazowieckiego, przedstawiciel Związku Województw RP.
– Unia Metropolii Polskich postuluje partnerskie traktowanie samorządów w relacjach z rządem. W wieloletnim planie finansowym państwa należałoby podzielić zarówno dług, jak i deficyt pomiędzy obie strony. Wskazane by było wprowadzenie w nim oddzielnej części poświęconej podsektorowi samorządowemu, jako tej części sektora finansów publicznych, która odpowiada za większość inwestycji w kraju. Tylko w WPFP można cyklicznie kontrolować relacje między podsektorami. WPFP powinien być przedmiotem stałej i wnikliwej debaty prowadzonej w ramach Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu – podkreślił stanowisko Unii Metropolii Polskich Lesław Fijał, członek Komisji Skarbników UMP, skarbnik miasta Krakowa.
– W najbliższych latach samorządy muszą zwrócić baczniejszą uwagę na instrumenty, które umożliwiają zmniejszenie bieżących obciążeń finansowych bądź wyprowadzenie możliwości finansowania poza zdefiniowane wskaźniki. Chciałbym zachęcić JST do instrumentów konkurencyjnych, które zawierają elementy preferencyjne, jak np. JESSICA, dopłaty NFOŚiGW do odsetek od obligacji komunalnych dla spółek, które zajmują się gospodarką wodno-ściekową, a także do zakładania spółek celowych, jak również typu ESCO – powiedział Krzysztof Telega, wiceprezes Banku Ochrony Środowiska SA.
– Podstawową zaletą banków spółdzielczych we współpracy z samorządami są instrumenty dla samorządów dostosowywane do ich potrzeb. Dzięki lokalności działania banków spółdzielczych wzajemne zrozumienie i odpowiedzialność daje możliwość dopasowania potrzeb JST do możliwości banków. Niewielkie banki, które mają ograniczoną możliwość finansowania zawiązują konsorcja z bankami zrzeszającymi, dzięki czemu potrzeby finansowe samorządów mogą być bez problemu zaspokojone – powiedział Ryszard Lorek, wiceprezes zarządu SGB-Banku SA.
– Współpraca z samorządami dla sektora finansowego jest bardzo ważna, gdyż ich struktura funkcjonalna długu jest absolutnie klarowna. Ta część, która jest inwestowana jest efektywna zarówno z punktu widzenia ekonomicznego jak i społecznego. Istotne jest również działanie mające na celu otwarcie rynku długu samorządowego na inwestorów kapitałowych, tych którzy są zainteresowani długiem płynnym, który nie podlega nadmiernym restrykcjom. Wciąż ponad 80 proc. długu JST to kredyty bankowe, a obrót długu na rynku kapitałowym mógłby również mieć pozytywny wpływ na rozwój PPP, które nie byłoby bezpośrednim obciążeniem budżetu samorządowego – zaznaczył Marcin Murawski, dyrektor Departamentu Sektora Publicznego w Banku Handlowym w Warszawie.
W opinii Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji należy wypracować zmiany w systemie dochodów jednostek samorządu terytorialnego, które będą lepiej dostosowane do indywidualnych potrzeb samorządów i będą zwiększały niezależność finansową JST w prowadzeniu działań rozwojowych. Prace w tym zakresie nie mogą jednak odbywać się kosztem budżetu państwa. Należy zatem zwiększyć efektywność niektórych źródeł dochodów, a także uprościć obecną strukturę dochodową jednostek samorządu terytorialnego.
Skuteczność polityki rozwoju wymaga dokonania procesu uporządkowania obecnych programów rozwoju, w tym w szczególności programów wieloletnich prowadzących do ograniczenia ich liczby i skoncentrowania na najważniejszych działaniach wynikających z przyjętej wizji rozwoju kraju. W finansowaniu JST większy udział powinno mieć wykorzystanie środków pozabudżetowych. Wobec skali środków potrzebnych do realizacji celów rozwojowych, w tym przede wszystkim na inwestycje infrastrukturalne konieczne staje się zdywersyfikowanie źródeł finansowania rozwoju. Ograniczone środki budżetowe na działania rozwojowe będą zatem uzupełniane m.in. poprzez większe wykorzystanie PPP, wpływy z kontynuowania procesu prywatyzacji, środki unijne w ramach perspektywy 2007-13, a później 2014-2020 oraz bezpośrednie inwestycje zagraniczne – napisał w liście do uczestników forum minister administracji i cyfryzacji Michał Boni.
– W latach 2005-2011 nastąpiły liczne zmiany ustawowe, które spowodowały zmniejszenie dochodów własnych jednostek samorządu terytorialnego, przekazały nowe zadania albo rozszerzyły zakres dotychczas realizowanych zadań bez odpowiednich zmian w dochodach JST, oraz wprowadziły zmiany w przepisach ustaw szczegółowych, które w konsekwencji spowodowały zmniejszenie dochodów własnych JST. Skutki tych zmian spowodowały łączny ubytek w dochodach gmin, powiatów i województw w wysokości co najmniej 8 mld zł w skali roku. Najpoważniejsze negatywne skutki finansowe dla gmin, powiatów i województw spowodowały zmiany w systemie podatku dochodowego od osób fizycznych, uchwalone w latach 2006 i 2007. Dokonane w ten sposób ubytki w dochodach własnych JST nie zostały zrekompensowane, ponieważ w ustawie o dochodach JST z roku 2003 pominięto przepisy, które w poprzednich wersjach tej ustawy gwarantowały rekompensowanie samorządom spadku dochodów własnych, będącego skutkiem zmian w ustawach. Dlatego jednym z postulatów ZMP jest przywrócenie zasady rekompensowania takich ubytków w dochodach własnych JST, zgodnie z gwarancjami konstytucyjnymi – powiedział Tomasz Bogucki, przewodniczący Komisji Finansów Związku Miast Polskich, przewodniczący Rady Miasta Kielce
– W roku 2011 instytucje publiczne zobowiązane do stosowania procedur prawa zamówień publicznych zakontraktowały kwotę rzędu 144 mld zł. Jest mniejsza niż rok wcześniej, kiedy było to 167 mld zł. Problemem w systemie zamówień publicznych jest niska konkurencyjność ofert, szczególnie w sferze dostaw i usług. Średnio na jeden przetarg przypada 2,5 oferty. Brak konkurencji obniża również efektywność ekonomiczną zamówień publicznych. Należy spojrzeć na procedury zamówień publicznych jako na instrument, który pozwala efektywnie wydatkować środku publiczne. Cena nie jest jedynym kryterium, jakie należy stosować. Prawo daje w tej kwestii wiele możliwości i trzeba zastanowić się jak je stosować, aby uzyskać możliwie największą efektywność ekonomiczną – zaznaczył Jacek Sadowy, prezes Urzędu Zamówień Publicznych.
– Wszystko wskazuje na to, że budżet UE w latach 2014-2020 będzie ostatni z tak dużą ilością środków dla Polski. Dlatego każdy projekt musi być rzetelnie oceniony w zakresie luki finansowej, optymalnego systemu wdrażania oraz gotowości projektów. Bardzo istotne jest również sprawne i szybkie uruchomienie nowych instrumentów, a także odpowiednie przygotowanie do wykorzystania pozyskanych środków potencjalnych beneficjentów. Należy wykorzystać potencjał istniejących instytucji krajowych, regionalnych i lokalnych oraz sektora bankowego, które w tej kwestii posiadają niezbędne doświadczenie i wykwalifikowane kadry – powiedział Marek Szczepański, dyrektor Pionu Funduszy Europejskich w Banku Gospodarstwa Krajowego.
– Na koniec 2011 r. wartość papierów dłużnych wyemitowanych przez instytucje finansowe, przedsiębiorstwa i jednostki samorządu terytorialnego wyniosła ok. 97,5 mld zł (w tym 21 mld zł obligacji infrastrukturalnych BGK), co odpowiada 45 proc. wzrostu w stosunku do grudnia 2010 r. W grudniu 2011 r. rynek obligacji komunalnych odnotował 32-proc. wzrost – zaznaczył Tomasz Gałka, dyrektor Biura Emisji Papierów Dłużnych, BRE Bank S.A.
OPINIE I PROPOZYCJE BANKOWCÓW W SPRAWIE FINANSOWANIA JST
- W sprawie przyszłości finansowania JST. Obserwowane jest duże zainteresowanie banków finansowaniem JST i spółek komunalnych jako sektora o niskim ryzyku. Z drugiej strony rosną wymagania banków dotyczące finansowania długoterminowego. Wynika to m.in. z sytuacji na rynku i wprowadzanych kolejnych ograniczeń dla banków. Jeśli zapowiadane nowe obciążenia (podatek bankowy, wymogi kapitałowe, wymogi ostrożnościowe) sektora bankowego wejdą w życie, JST będzie trudniej o kapitał.
- W sprawie nowelizacji projektu ustawy o finansach publicznych. Projektowane zmiany, dotyczące sposobu oceny ryzyka oddalają regulacje formalne od zasad oceny stosowanych przez agencje ratingowe i banki. Efektem może być marginalizacja, wykorzystywanej dzisiaj przez rynek, formalnej oceny Ministerstwa Finansów/RIO oraz dywersyfikacja cen długu i podniesienie kosztów kredytu dla JST. Proponowana nowelizacja może spowodować także obniżenie ratingów JST, co także przełoży się na wzrost ceny finansowania zewnętrznego dla tego sektora. Z kolei droższe finansowanie zmniejszy zakres możliwych do realizacji inwestycji. Obniżenie ratingów JST zmniejszy także szanse poszczególnych jednostek na realizację projektów w formule PPP.
- W sprawie nowelizacji projektu ustawy o finansach publicznych. Propozycja utrzymania wskaźnika limitu 60 proc. długu równolegle do wskaźników wieloletniej prognozy finansowej będzie bardzo trudna do realizacji, szczególnie wobec oczekiwań związanych z nową perspektywą finansową UE. Obecnie, nawet nie uwzględniając kolejnego okresu absorpcji środków unijnych, wiele jednostek oscyluje wokół maksymalnego poziomu tego wskaźnika. Planowane, mające obowiązywać od 2014 r., indywidualne wskaźniki obsługi zadłużenia, w opinii bankowców, ograniczają w wystarczający sposób możliwość zadłużania się samorządów. Wprowadzenie dodatkowego ograniczenia dla poziomu długu do 60 proc. jest zmianą przyjętej polityki odnośnie wyliczania indywidualnego wskaźnika ograniczającego obsługę długu.
- W sprawie nowelizacji projektu ustawy o finansach publicznych. Proponowane zmiany ograniczą możliwość wykorzystania środków unijnych przez polskie JST. Ograniczenie wyłączeń z limitów długu tylko do kwot refundowanych spowoduje zahamowanie tempa absorpcji w tej grupie beneficjentów. Należy zauważyć, że sposób obliczania wskaźnika będzie bardziej restrykcyjny niż wprowadzony art. 170 Ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Przekreśli to możliwość pozyskania kolejnych środków zagranicznych, a to z kolei wpłynie negatywnie na wysokość wskaźników w wieloletniej prognozie finansowej.
- W sprawie rozwoju rynku obligacji komunalnych. Środowisko bankowe zachęca instytucje obrotu do większej aktywności w zakresie rozwoju rynku wtórnego obligacji komunalnych. Wobec wprowadzanych nowych ograniczeń w zakresie finansowania kredytowego obligacje są atrakcyjnym sposobem finansowania JST. Dla rozwoju tego rynku niezbędne jest stworzenie warunków zachęcających do obrotu tymi aktywami.
- W sprawie rozwoju partnerstwa publiczno-prywatnego z udziałem JST w Polsce. Należy dopuścić możliwość wstąpienia podmiotów finansujących w miejsce partnera prywatnego oraz stosowania przepisów ustawy prawo zamówień publicznych w przypadku, gdy wynagrodzeniem partnera prywatnego będzie prawo pobierania pożytków albo przede wszystkim to prawo wraz z zapłatą sumy pieniężnej. Poza tym niezbędna jest poprawa pewności prawnej i konsekwentna kontynuacja akcji promocyjnej tego modelu finansowania inwestycji. Poza tym w ramach PPP należy wprowadzić w ustawie prawo zamówień publicznych możliwość polegania na potencjale ekonomicznym podmiotu trzeciego. Spółki córki mogłyby wtedy korzystać z potencjału ekonomicznego matek, co na bazie dotychczas obowiązujących przepisów jest trudne. Zmiana ułatwi także wykorzystanie środków unijnych.
- W sprawie praktyki i prawa zamówień publicznych. Środowisko bankowe proponuje przede wszystkim ujednolicenie dokumentacji przetargowej w postępowaniach dotyczących udzielenia przez bank kredytu dzięki stworzeniu standardowego wzoru istotnych postanowień umowy (IPU) oraz stworzenie zbioru dobrych praktyk dotyczących sposobu nawiązywania relacji samorządów z bankami.
- W sprawie prac nad programami unijnymi na lata 2014-2020. Środowisko bankowe uważa, że należy wprowadzić w większym zakresie instrumenty zwrotne, umożliwiające wielokrotne wykorzystanie środków publicznych i interwencję dostosowaną do luki rynkowej. Przykładem dobrych praktyk w tym zakresie mogą być instrumenty inicjatyw JESSICA.
- W sprawie odzyskiwania długów JST. Zachęca się samorządowców do wykorzystania instrumentów biur informacji gospodarczej. Przykładowo BIG InfoMonitor odzyskał w ostatnich latach dla JST ponad 2 mld zł. Przypomnijmy, że kwota nieściągniętych wierzytelności JST, tylko w ub. r. wyniosła 12,6 mld zł.