Kraj: Bankructwo nam nie grozi – uspakaja prezes Związku Miast Polskich, Ryszard Grobelny

Maciej Małek

Zbyt wysokie zadłużenie?

Doniesienia o niepokojącym poziomie zadłużenia samorządów, w połączeniu z prawdziwymi informacjami o silnym spadku dochodów i jednoczesnym wzroście wydatków inwestycyjnych (fundusze unijne), podgrzewają atmosferę w perspektywie zbliżających się wyborów samorządowych. – Władze mają w tej sprawie ustalony pogląd, podobnie jak opozycja, brak natomiast obiektywnych informacji i ocen, które pozwoliłyby na wypracowanie przez społeczeństwo własnego poglądu w tym względzie – stwierdził na spotkaniu z dziennikarzami w warszawskiej siedzibie PAP Ryszard Grobelny.

Mówiąc o rzeczywistej sytuacji finansowej w Polsce, warto rozważyć, co w niej jest dobre, a co wymaga troski i uwagi. Stan finansów miast określany jest przez fakt, że w obecnych realiach to miasta właśnie są jednym z największych inwestorów. Dość powiedzieć, że ponad połowa inwestycji publicznych pozostaje w gestii samorządu terytorialnego. Tym samym o poziomie rozwoju Polski w znacznej mierze decyduje samorząd. Na przestrzeni minionej dekady dochody JST bardzo wyraźnie wzrosły.

Złożyły się na to przychody własne, środki unijne efektywnie wykorzystywane w ramach ZPORR oraz ze wzrostu zadłużenia. Wydatki majątkowe i zobowiązania, co obrazują na wykresie linie brązowa i zielona, przeplatają się ze sobą. To dowód na to, że w dobrych okresach wydatki majątkowe są wyżej od zobowiązań, w nieco gorszych zobowiązania przewyższają wydatki majątkowe. Wedle tego kryterium lata 2002-2006 były stosunkowo najlepszym okresem. Analiza dochodów własnych wyraźnie wskazuje, że siła podatkowa samorządów w dochodach ogółem oscylowała początkowo wokół 40 proc., po zmianie ustawy o dochodach JST wyraźnie wzrosła, by wreszcie ostatnio zanotować spadek będący, wbrew obiegowym sądom, wynikiem nie kryzysu światowych finansów i spadku koniunktury gospodarczej, lecz zmian w systemie podatkowym, ulg prorodzinnych i zmianą stawek PIT-u. Tym samym węzłowe źródło dochodów samorządu uległo znaczącej redukcji, odmiennie niż skala realizowanych zadań inwestycyjnych i oczekiwań mieszkańców w zakresie warunków i komfortu życia. Słaba koniunktura jest zjawiskiem cyklicznym i jako takie z natury swej przejściowym. Ulgi podatkowe pozostaną, rzutując negatywnie na uzyskiwane dochody.

Do ustawowych progów daleko

Wykorzystanie wynikających z ustawy limitów zadłużenia według dostępnych danych nie przekroczyło w JST do chwili obecnej 50 proc. Stąd, mówiąc kolokwialnie, istnieje możliwość zaciągania nowych zobowiązań do poziomu dwukrotnie wyższego niż obecny. Limity zadłużenia wynikają z ustawy, bo sprawny, racjonalnie zarządzający finansami samorząd jest w stanie je terminowo i rzetelnie obsługiwać. Niektóre z dużych miast, jak Kraków czy Wrocław, zbliżają się do dopuszczalnego progu zadłużenia, ale to nie stanowi istotnego zagrożenia ich stabilności finansowej, gdyż gros zobowiązań ma związek z finalizowanymi inwestycjami w ramach funduszy europejskich. W przypadku Poznania, który będzie jednym z miast gospodarzy Euro 2012 w przyszłym roku, finalizując podstawowe inwestycje dedykowane imprezie, osiągnie 60 proc. zadłużenia. To jednak element realizowanej świadomie strategii. Także mniejsze miasta, miasteczka i gminy, realizując od 2004 r. większość inwestycji, osiągnęły w skali kraju wyższe niż dotąd wskaźniki zadłużenia. To cena rozwoju i warunek wykorzystania bezprecedensowej szansy poprawy infrastruktury komunalnej, drogowej, przesyłowej etc. Potwierdza to zbliżanie się wartości wskaźników zadłużenia i inwestycyjnych.

Kogo to dotyka?

Nie ulega kwestii, że spadek dochodów z tytułu PIT-u, będący efektem wprowadzonych ulg, najsilniej odczuły duże miasta. Wynika to z faktu, że wobec znacznej koncentracji mieszkańców te właśnie dochody stanowiły znaczącą pozycję w ich budżecie. Jeśli zważyć ich rolę w rozwoju kraju (centrów gospodarczych, naukowych i usługowych) nie rokuje to dobrze na przyszłość. Główną pozycją po stronie wydatków w miastach są transport i gospodarka komunalna (co wiąże się z wysokimi normami w zakresie ochrony środowiska), kultura fizyczna i sport, ale aż 8 proc. wydatków inwestycyjnych pochłania oświata. Słowem postęp bądź jego brak ma bezpośrednie przełożenie na realizowane wydatki. Bez zmian rekompensujących ubytki w dochodach nie utrzymamy dotychczasowego tempa rozwoju i dystans do zamożnych państw, miast się skracać, będzie ulegał zwiększeniu! Brak tej rekompensaty w połączeniu z barierą zadłużenia spowoduje bowiem wstrzymanie inwestycji. To znaczy, że stracimy wszyscy i bez wyjątku. Drugi problem wynikający z przepisów podatkowych to konieczność uiszczania VAT-u od realizowanych inwestycji. Jeśli wybudujemy drogę bądź szkołę, to 22 proc. poniesionych nakładów wróci do budżetu państwa w formie podatku. W niektórych przypadkach, tak jest z programem Orlik, państwo dokłada 33 proc., czyli prawie tyle, ile odbiera w formie VAT-u. Tym samym efektywny poziom finansowania przez samorząd sięga 89 proc. wartości inwestycji. Skoro VAT jest tak istotnym elementem przepływów finansowych, jego wzrost o 1 proc. spowoduje nie tylko wzrost dochodów budżetu państwa, ale także wzrost kosztów po stronie samorządu.

Janosikowe zmienić od zaraz

Zmiany wymaga system wyrównawczy. Samorządy nie oczekują jego likwidacji, lecz podnoszą argument, że opracowane założenia wynikały z innych realiów dochodowych, choćby takich, że nie było ulg w PIT. Ten aspekt znaczącej zmiany efektywności podatkowej należy uwzględnić, podejmując próbę przebudowy funkcjonujących rozwiązań. Założeniem było, że bogaci częścią swojego dochodu podzielą się ze słabszymi dochodowo samorządami. Wyrównania oczekujemy od tego, kto wprowadził ulgi podatkowe. Samorządowcy podnosili tę kwestię po wielekroć w rozmowach z rządem, bezskutecznie!

Rządy obciążają samorządy

W opinii Piotra Uszoka, prezydenta Katowic, chodzi nie tylko o stawki PIT czy ulgi rodzinne, ale o regulacje obciążające samorząd dodatkowymi kosztami w związku z ustalaniem określonych standardów w ramach świadczonych usług. Sprawia to, że powstaje obowiązek zatrudnienia dodatkowych osób w jednostkach podległych samorządom, niezależnie od np. liczby bezrobotnych czy osób korzystających z pomocy społecznej. Do dziś żadne z województw nie przekroczyło wskaźnika zadłużenia, z powiatów na 324 do 31 grudnia 2009, bo takie dane są dostępne, tylko jeden powiat przekroczył dopuszczalny wskaźnik, a tylko 15 spośród 2413 gmin w końcu ubiegłego roku posiadało zadłużenie w progowej wysokości. Z 65 miast na prawach powiatu (według stanu na 30 czerwca br.) tylko jedno przekraczało limit zadłużenia. Wskaźniki skłaniają więc do ostrożnego optymizmu. Suma łącznych limitów zadłużenia dla wszystkich JST nie przekracza 24,5 proc. w skali kraju. Ustawa obowiązująca do końca 2013 r. określa, jaka część samorządowego budżetu może zostać przeznaczona na obsługę zadłużenia. Jest to 15 proc., tymczasem wszystkie samorządy wydają na ten cel 4,5 proc. W kwotach bezwzględnych zadłużenie samorządów zamyka się sumą 40 mld zł, która robi wrażenie, jednak w zestawieniu z wielkością zadłużenia państwa szacowanego na 640 mld zł, a według innych źródeł 700 mld zł, nabiera innego wymiaru. Obawiamy się więc sytuacji, w której rząd przejmie limity zadłużenia niewykorzystane dotąd przez samorządy, stawiając je pod ścianą. To grozi wstrzymaniem realizacji prowadzonych w samorządach inwestycji. Kwestia bieżącego funkcjonowania to sprawa odrębna, bo taka szansa przyrostu majątku, jaką stwarzają środki unijne, już się nie powtórzy. Decyzje, które to utrudniają nawarstwiały się w czasie i w równej mierze obciążają kilka kolejnych rządów.

Inny punkt widzenia

Obecny na spotkaniu Tomasz Mironczuk, prezes zarządu Banku Gospodarstwa Krajowego, wskazał na kilka aspektów finansowania samorządów. Doceniając szansę rozwojową wynikającą z bezprecedensowej skali realizowanych inwestycji, optował za odejściem od akcyjnego ich traktowania na rzecz budowania trwałych relacji bank – samorząd. Uwagę zwraca znaczne obniżenie marż kredytowania samorządu przez banki do poziomu właściwego w innych krajach dla pożyczek udzielanych rządom. Czy zatem samorząd jest tak atrakcyjnym klientem, czy może kurczący się rynek doprowadził konkurencję w branży do granic opłacalności? Zadłużanie się samorządów to funkcja prowadzonych inwestycji i potrzeb rozwojowych. Pamiętajmy, że rynek samorządowy jest nadal młody, bo liczy sobie 20 lat, brak więc rozległych doświadczeń dotyczących konkurowania miast o klienta, konsumenta, mieszkańca, czemu właśnie służą inwestycje. Wraz z rozwojem inwestycji wzrasta bowiem atrakcyjność mierzona poziomem infrastruktury. Wszyscy mieszkamy i korzystamy z potencjału będącego domeną samorządu. Ostatnie 10 miesięcy zaostrzającej się konkurencji pomiędzy bankami ubiegającymi się o pozyskanie klientów samorządowych potwierdzają atrakcyjność i potencjał tego rynku. W liczbach bezwzględnych tylko ostatni rok przyniósł wzrost zadłużenia JST o 9 mld. W tym samym czasie przedsiębiorstwa, które również poszukują źródeł kapitału, odnotowały ograniczenie akcji kredytowej. To wskazuje, że przedsiębiorcy są mniej atrakcyjnym partnerem dla banków. Otwarte pozostaje pytanie, czy bezpieczeństwo i cena aktywów udzielanych samorządom są właściwe z punktu widzenia naszych interesów jako deponentów. Równowaga i racjonalność cenowa to warunek zrównoważonego rozwoju. Efektywność inwestowania to nie tylko stopa zwrotu czy koszt inwestycji, lecz trwały efekt, koszty późniejszego utrzymania, wreszcie wpływ na jakość życia mieszkańców. Nie wszyscy samorządowcy rozumują kategorią ilości i jakości wody uzyskanej z nowego ujęcia. Stopień urbanizacji obszaru, na którym inwestujemy, również nie pozostaje bez wpływu na efektywność inwestycji. Warto o tym pamiętać.