EDS raport: Co zmienić w samorządach?

Agata Dąmbska

Pierwsza część tego dokumentu, zawierająca postulaty zgłaszane przez środowiska samorządowe (przede wszystkim reprezentowane przez korporacje: Związek Miast Polskich, Unię Metropolii Polskich, Związek Województw RP, Związek Gmin Wiejskich RP), organizacje pozarządowe (m.in. think tank Forum Od-nowa, Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej), ośrodki akademickie (w tym Małopolska Szkoła Administracji Publicznej) czy niezależnych ekspertów specjalizujących się w zagadnieniach funkcjonowania sektora publicznego (m.in. Grzegorz Kubalski, Igor Zachariasz), została ogłoszona wiosną br. Jej kluczowe założenie głosi, że administracja powinna być sprawna i nowoczesna, aby stać się prawdziwym partnerem dla przedsiębiorców i organizacji społecznych oraz kreatorem rozwoju gospodarczego.

Dokument MAiC

Punktem wyjścia propozycji MAiC jest stwierdzenie, że Polska musi przygotować się do trudnego okresu lat 2020-2030, kiedy skumulują się niekorzystne zjawiska demograficzne oraz zmniejszy transfer środków unijnych (zarówno na rozbudowę infrastruktury technicznej, jak i podniesienie jakości kapitału ludzkiego). Autorzy zauważają ponadto, że po 25 latach funkcjonowania reaktywowanego samorządu konieczny jest impuls rozwojowy pozwalający na kontynuowanie sukcesu reformy z 1991 r. Obecnie istnieją bowiem zjawiska i procesy, które niekorzystnie rzutują na działanie JST, a także brakuje długookresowej wizji funkcjonowania gmin, powiatów i województw. W efekcie skuteczna modernizacja samorządu wymaga podjęcia zdecydowanych kroków, pozwalających, by Polska czerpała z sukcesu samorządności.

Wobec dynamicznych zmian cywilizacyjnych twórcy dokumentu określili „polski model samorządności” w perspektywie 10-12 lat, który podzielili na 3 etapy: wdrażanie nowych rozwiązań prawnych i finansowych (2015-2020), korekta rozwiązań w kierunku zdynamizowania procesów osiągania zaplanowanego modelu JST na podstawie oceny stopnia realizacji zamierzonych celów (2020-2022) oraz końcowy etap wprowadzania zmian w zasadach funkcjonowania JST (2022-2027).

Jako główny cel proponowanych modyfikacji wskazano zapewnienie trwałego rozwoju gospodarczego, wzmocnienie zaangażowania obywatelskiego w działalność samorządową oraz poprawę sprawności i efektywności działania administracji publicznej.

Wizja

Wizja samorządu przyszłości, o realizacji przewidywanej na połowę lat dwudziestych XXI wieku, zakłada wzmocnienie wspólnot na poziomie kompetencyjnym, ekonomicznym, instytucjonalnym i terytorialnym.

Kompetencje

W części kompetencyjnej pojawił się postulat, by większość z realizowanych obecnie przez JST zadań zleconych była wykonywana jako zadania własne, finansowane z dochodów własnych i subwencji. Samorządy realizowa łyby część obowiązków będących obecnie w gestii administracji rządowej i instytucji centralnych, np. z zakresu działań Państwowego Funduszu Osób Niepełnosprawnych, Ochotniczych Hufców Pracy czy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Obecne zadania wojewody z zakresu administracji świadczącej i planowania rozwoju stałyby się zadaniami samorządu na szczeblu województw. Następnie, mechanizmy współpracy lub zespolenia administracji publicznej z JST objęłyby większość służb, inspekcji, straży i innych instytucji szczebla lokalnego.

Poza tym realizowana byłaby w praktyce zasada, że nadzór nad JST obejmuje jedynie kryterium legalności. Zostałyby też ujednolicone zasady prowadzenia przez gminy, powiaty i województwa działalności gospodarczej poza sferą usług publicznych samodzielnie lub we współpracy z partnerami publicznymi i prywatnymi. Dodatkowo wprowadzono by zmiany kompetencyjne usprawniające realizację usług publicznych oraz sprawne nimi zarządzanie (np. wyposażenie miast nieposiadających praw powiatu w zadania pomagające zarządzanie drogami powiatowymi i wojewódzkimi).

Ekonomia

Przepisy o JST powinny być elastyczne i umożliwiające korzystanie z nowoczesnych instrumentów finasowania przedsięwzięć rozwojowych (prawo zamówień publicznych, regulacje w zakresie partnerstw publiczno-publicznych, publiczno-prywatnych, publiczno-społecznych, reguła wydatkowa dotycząca wskaźników zadłużenia). Funkcjonowałyby mechanizmy dofinansowania z budżetu centralnego przedsięwzięć rozwojowych realizowanych przez samorządy, np. z nierozlicznego przez JST podatku VAT utworzono by fundusz wspierający modernizację sieci dróg lokalnych i regionalnych. Działałyby także programy wsparcia obszarów peryferyjnych oraz wsparcia projektów niwelujących skutki niżu demograficznego. Ponadto część obecnego majątku skarbu państwa znajdowałaby się w rękach JST lub byłaby przez nie zarządzana – powiaty administrowałyby fragmentem majątku skarbu państwa wchodzącego aktualnie w zakres zadań Agencji Nieruchomości Rolnych, Agencji Mienia Wojskowego czy Wojskowej Agencji Mieszkaniowej.

Jednak prawdziwym kamieniem milowym w myśleniu o finansach samorządów są dwa kolejne postulaty: pierwszy głosi, że wspólnoty muszą być samowystarczalne dochodowo, a jedynie wąski margines JST korzystałby z mechanizmu wyrównawczego. Dochody wspólnot byłyby zdywersyfikowane, zaś PIT stałby się podatkiem samorządowym. W drugim stwierdza się, że z punktu widzenia konsolidacji rachunkowej JST jedną strukturą organizacyjną i podmiotem gospodarki finansowej. Jako że oba te elementy propozycji MAiC zostały zaczerpnięte z raportu „Samorząd 3.0” Forum Od-nowa, należy przytoczyć je w całości.

Lokalny PIT. W skali ogólnopolskiej należny podatek od osób fizycznych za rok 2012 wyniósł blisko 66 mld zł. To niemal czterokrotnie więcej niż dochody samorządów z podatków majątkowych: od nieruchomości, rolnego i leśnego. PIT ma zatem największy potencjał do usamorządowienia polskiego systemu podatkowego.

Zamiast dotychczasowych udziałów samorządowych w PIT (30,8 mld zł w 2012 r.) powinien zostać wydzielony lokalny PIT o stawce liniowej. Co do zasady byłby dochodem samorządów lokalnych, zgodnie z miejscem zamieszkania podatników. Ponieważ to wspólnoty realizują bieżące usługi na rzecz mieszkańców, powinny one czerpać środki z opodatkowania także dochodów z pracy, rent i emerytur, świadczeń społecznych oraz indywidualnej działalności gospodarczej. Przy obecnym systemie podatkowym lokalny PIT powinien objąć dochody opodatkowane według stawki:

• 18%, a więc I przedziału 2-stopniowej skali podatkowej;
• 19% od dochodów uzyskiwanych z pozarolniczej działalności gospodarczej lub działów specjalnych produkcji rolnej.

Lokalny PIT jako I przedział skali podatkowej

W obrębie 2-stopniowej skali podatkowej I przedział podatkowy powinien stać się lokalnym PIT, a II przedział (32%) będzie przypisany tylko budżetowi państwa. Podatek należny tylko w I przedziale dotyczy blisko 98% podatników i wynosi 37 mld zł (por. zestawienie 1) – dużo więcej niż całe udziały z PIT. Każdy podatnik PIT powinien w pierwszym rzędzie finansować swój samorząd, a dochody najzamożniejszych trafiłyby do budżetu państwa (aktualny II przedział). Jeżeli podatnik płaci PIT tylko w I przedziale, odliczenia skutkują w całości dla dochodu samorządowego. Jeżeli jego dochód objęty jest podatkiem w II przedziale, w pierwszej kolejności odlicza ulgi od państwowej części PIT. Ważną funkcją rozwiązania będzie prawo regulowania przez organ stanowiący jego stawki lokalnego PIT w niewielkim zakresie przewidzianym w ustawie (dolny i górny limit). Biorąc pod uwagę obecny średni podatek od osób fizycznych w pierwszym przedziale (1581 zł), nie należy obawiać się, że władztwo podatkowe spowoduje dumping podatkowy w samorządach. Indywidualne ulgi w PIT udzielane przez naczelnika urzędu skarbowego będą wymagały zgody przewodniczącego organu wykonawczego JST, który posiada większą wiedzę o sytuacji podatnika niż US. Regulowanie stawki i zgoda przewodniczącego na indywidualną ulgę będą jedynymi instrumentami władztwa podatkowego samorządów.

Równocześnie odpowiednio zmodyfikowany powinien zostać system wyrównawczy, aby nie pozbawiał samorządów wpływów wynikających z zastosowania wyższej niż minimalna stawki lokalnego PIT. By autonomia w zakresie stawek podatku nie stała się fikcją, musi prawidłowo działać zasada adekwatności finansowej wyrażona w Konstytucji, podczas gdy obecnie za pewną częścią nowych zadań JST lub zmianami zadań istniejących nie idą wystarczające środki. Inaczej organy stanowiące zmuszone będą podwyższać stawkę podatku z powodu niedostatecznego finansowania zadań, a nie ze swojej winy.

Ministerstwo Finansów przekazywałoby w równych ratach miesięcznych swoją prognozę dochodów z lokalnego PIT dla każdej JST. W kolejnym roku po rozliczeniu podatników PIT następowałoby ustalenie faktycznie należnych dochodów wraz z odpowiednim uregulowaniem pomiędzy państwem a samorządami.

Zaproponowane rozwiązanie, przypisujące samorządom I przedział w PIT, pochodzi z modelu szwedzkiego, w którym rozwój samorządności lokalnej jest jednym z wzorcowych w praktyce i nie stanowi osi sporu ideologicznego (liberalizm versus socjalizm).

Lokalny PIT w ramach stawki liniowej 19%

Nieco bardziej złożona jest kwestia wbudowania lokalnego PIT do stawki liniowej 19%, w ramach której rozlicza się w Polsce 0,4 mln podatników, a należny od nich podatek wynosi 13,8 mld zł (por. zestawienie 2). Wydzielając z niej lokalny PIT, należałoby równocześnie przyjąć zasadę, że łączny potencjalny dochód samorządu nie może przekroczyć kwoty maksymalnego potencjalnego podatku, jaki samorząd może otrzymać od podatnika z I przedziału – obecnie ok. 14,8 tys. zł. Taka formuła gwarantowałaby, że mali przedsiębiorcy wnoszą do funkcjonowania wspólnoty zbliżony wkład, co pozostali podatnicy lokalnego PIT. By rozwiązanie było sprawiedliwe, w danym samorządzie zmiana stawki podatku musiałaby rodzić te same potencjalne skutki finansowe dla podatnika rozliczającego się według obecnej stawki 19% i 2-stopniowej skali podatkowej. Większe albo mniejsze obciążenie podatkowe powinno oznaczać odpowiednią zmianę łącznej stawki 19%, jak również waloryzację aktualnej kwoty 14,8 tys. zł.

W pozostałym zakresie rekomendacje są wspólne z zawartymi w części dotyczącej lokalnego PIT jako I przedziału skali podatkowej.

Wprowadzenie lokalnego PIT – uwidocznionego w deklaracjach podatkowych – zwiększy zainteresowanie sprawami lokalnymi, ale również społeczną kontrolę wykorzystywania środków publicznych. Każdy podatnik PIT powinien w pierwszej kolejności łożyć na swój samorząd. Stawka lokalnego PIT będzie powiązana z poziomem świadczonych usług lub jakością zarządzania w samorządzie. PIT miałby czytelne, lokalne ukierunkowanie. Potencjał dochodowy lokalnego PIT byłby większy, gdyby objąć nim rolników.

Ze względu na wysokość wpływów z podatku od relatywnie niewielkiej grupy podatników płacących go również w II przedziale podatkowym, wdrożenie lokalnego PIT w zaproponowanej formule może przyczynić się do spłaszczenia istniejących różnic w dochodach samorządów. Dostarczy on samorządom dużo wyższych dochodów niż udziały w PIT. Dlatego potrzebne będzie odpowiednie zmniejszenie środków przekazywanych im z budżetu państwa, by zmiana była dla niego neutralna. Z punktu widzenia władz centralnych lokalny PIT wiąże się z relatywnie niskimi kosztami administracyjnymi rozwiązania, gdyż nie trzeba budować odrębnego systemu poboru podatku.

Samorząd jako spójny organizm. Wspólnota samorządowa to skomplikowany byt. Jest konglomeratem różnych instytucji, działalności i usług służących mieszkańcom. Mimo konstytucyjnego wyposażenia w osobowość prawną, ustawy nie traktują konsekwentnie jednostki samorządu terytorialnego jako spójnego podmiotu. W 2,8 tys. samorządów działa 59 tys. jednostek organizacyjnych: jednostek budżetowych i zakładów budżetowych. Choć nie posiadają osobowości prawnej, dysponują przypisanymi ustawowo atrybutami finansowej i administracyjnej samodzielności. Regulacje te sprawiają, że poszczególne jednostki organizacyjne funkcjonują w stanie oddzielenia od własnej JST. Zrozumiałej autonomii merytorycznej dyrektorów szkół, szefów placówek pomocy społecznej i innych instytucji towarzyszy niepotrzebna do realizacji zadań publicznych rola kierowników podmiotów gospodarczych. W takim stanie rzeczy jednostki organizacyjne stają się udzielnymi księstwami kierowników. Umacnia to dominację perspektywy resortowej w przeregulowanych ustawami i rozporządzeniami wspólnotach. Organizacyjne władztwo organów samorządowych jest pozorne, skoro ustawy automatycznie przekazują typowe jego kompetencje z poziomu samorządu do każdej jednostki organizacyjnej. Przyjęty model podraża koszty funkcjonowania wspólnot. Prowadzi do ogromnego zbiurokratyzowania i produkcji raportów (ok. 1,5 mln samych sprawozdań budżetowych rocznie), będących w dużej mierze konsekwencją samodzielności jednostek organizacyjnych. Utrudnione jest też wdrażanie jednolitych rozwiązań obsługowych i informatycznych.

Model wewnętrznie scalonego samorządu. Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w uchwale z 24 czerwca 2013 r., rozstrzygając o podmiotowości podatkowej w VAT gminy, a nie jej jednostek budżetowych (idea tego orzeczenia jest zgodna z linią Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, który 29 września 2015 r. orzekł, że podatnikiem VAT jest cała gmina, a nie jej jednostki organizacyjne), potwierdził nieracjonalność obecnego modelu struktur w samorządach i jego sprzeczność. Jednostki budżetowe działają w imieniu i na rzecz samorządu. Utrzymują się z pieniędzy budżetu samorządowego, dysponują jego majątkiem i nie ponoszą żadnego ryzyka swojej działalności. Uchwała NSA pokazuje bezsens dalszego istnienia tak skonstruowanych jednostek organizacyjnych. Ich wyodrębnienie ze struktur samorządowych jest sztuczne i należy zakończyć ten stan. Trzeba zatem uczynić z JST jedną strukturę organizacyjną, podmiot gospodarki finansowej, podatnika, pracodawcę i płatnika, a także zharmonizować sposób klasyfikowania w REGON. Potrzebne jest usytuowanie kompetencji zarządczych na poziomie całego samorządu, a w ślad za tym pozostawienie odpowiedzialności za funkcjonowanie adekwatnej, efektywnej i skutecznej kontroli zarządczej tylko na poziomie JST. O delegowaniu uprawnień w obrębie wspólnoty (w tym do jej instytucji) i ich cofnięciu powinny decydować władze samorządowe.

Gospodarka finansowa. JST jako taka powinna stać się podmiotem gospodarki finansowej. Całość działalności samorządu, a tym samym jego instytucji powinna zawierać się w budżecie danej wspólnoty. Dlatego w ustawie o dochodach JST należy przesądzić, że wszystkie wpływy zasilają budżet określonej wspólnoty. W ustawie o zamówieniach publicznych trzeba pozostawić jako zamawiającego JST, usuwając jej jednostki organizacyjne.

Z ustawy o finansach publicznych i powiązanych z nią aktów prawnych powinny zniknąć zapisy o jednostce budżetowej, zakładzie budżetowym i tzw. rachunku jednostki oświatowej. Zamiast tego organ stanowiący JST będzie mógł wybrać dla swoich instytucji formę gospodarowania brutto lub/i netto. Limit brutto będzie ustalany dla działalności, w której wysokość wydatków na dany cel jest niezależna od osiąganych z niej dochodów. Natomiast limit netto będzie górną granicą kosztów po odliczeniu dochodów bezpośrednio związanych z celem limitu. To limit najdogodniejszy dla instytucji, które prowadzą odpłatną działalność komunalną, np. przedszkoli czy zarządów nieruchomości. Limit netto będzie uniwersalną metodą wykonywania budżetu, zastępując zakład budżetowy i rachunek jednostki oświatowej. W gestii władz samorządowych będzie możliwość fakultatywnego ustalenia indywidualnego planu finansowego dla konkretnej instytucji (teraz obowiązkowo musi go mieć każda z jednostek organizacyjnych). Dzięki temu organ stanowiący JST mógłby określić poziom swobody na niższych poziomach operacyjnych oraz osoby odpowiedzialne za realizację poszczególnych pozycji w budżecie samorządowym. Przykładowo: kierownikowi danej instytucji będą mogły być przyznane zarówno limity brutto, jak i netto w wyraźnie zdefiniowanym zakresie. Takiej możliwości nie daje obecna ustawa o finansach publicznych.

Należy również odejść od sytuacji, w której każda jednostka organizacyjna może mieć swoją, odrębną praktykę zarządzania środkami publicznymi oraz ich ewidencjonowania. Organ wykonawczy, ustrojowo odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej JST, będzie miał za zadanie zorganizowanie obsługi kasowej i księgowej. Takie postanowienia powinny znaleźć się w ustawie o finansach publicznych. Równocześnie do organu wykonawczego należałoby ustalenie polityki rachunkowości dla całej JST i odpowiedzialność za prowadzenie ksiąg rachunkowych. Musi to wynikać z zapisów ustawy o rachunkowości.

Podatnik. Ustawa o podatku od towarów i usług musi wyraźnie określać, że to dana JST jako taka jest podatnikiem VAT. Jej też powinien być nadawany numer identyfikacji podatkowej (NIP). W nowej formule żadna z instytucji działających w obrębie samorządu nie będzie mogła mieć indywidualnego NIP. Analogicznie samorząd będzie jednym podatnikiem każdej innej daniny. Przykładowo: zwolnienie podmiotowe w CIT czy podatku od nieruchomości od określonego typu posesji (m.in. budynek urzędu marszałkowskiego) nie powinno już dotyczyć indywidualnie samorządowych jednostek organizacyjnych.

Klasyfikowanie w REGON. Modyfikacji wymaga sposób, w jaki GUS ujmuje w REGON samorządy. Po zmianach instytucje działające w strukturze JST spełnią definicję „jednostek lokalnych” osoby prawnej. Obecne jednostki organizacyjne nie są tak klasyfikowane. Zgodnie z ustawą o statystyce publicznej, jednostką lokalną jest zorganizowana całość (zakład, oddział, filia) położona w miejscu zidentyfikowanym odrębnym adresem, pod którym lub z którego prowadzona jest działalność przez co najmniej jedną osobę pracującą. W związku z tym należy dokonać „migracji” samorządowych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w tym także placówek systemu oświaty, do kategorii jednostek lokalnych wspólnot. Zmiana porządkuje sposób ewidencji instytucji publicznych przez GUS. Wiąże się z nowelizacją ustawy o statystyce publicznej i rozporządzenia Rady Ministrów o REGON.

Pracodawca. Zdaniem Forum Od-nowa, docelowo JST powinna stać się także jednym pracodawcą dla wszystkich osób zatrudnionych przez instytucje objęte budżetem samorządowym; pracodawcą powinna być cała JST. To wójt (burmistrz, prezydent miasta) będzie reprezentować gminę wobec jej pracowników. Do jego kompetencji musi należeć zatrudnianie i zwalnianie osób, w tym kierowników instytucji gminnych. Wójt będzie mógł upoważnić swojego zastępcę lub kierownika instytucji do realizowania tych zadań w jego imieniu. W obecnym kontekście ustrojowym władza do zatrudniania i zwalniania w czytelny sposób powinna należeć do najważniejszego reprezentanta gminy, pochodzącego z wyborów bezpośrednich. Nawet jeżeli zatrudniać będzie upoważniona osoba, działa w jego imieniu. Kompetencja do prowadzenia polityki personalnej ma bowiem współgrać z osobistą za nią odpowiedzialnością. Końcową konsekwencję, także polityczną, będzie ponosił wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Płatnik zaliczek na PIT i składek ubezpieczeniowych. Skoro pracodawcą ma stać się JST, będzie ona również zobowiązana do odprowadzenia składek na ubezpieczenie społeczne i zaliczek na PIT od zatrudnionych osób. Płatnikiem przestanie być indywidualnie każda z instytucji (obecnie jednostki budżetowe i zakłady budżetowe), choć w deklaracjach do urzędów skarbowych i ZUS powinno być nadal podawane dokładne miejsce pracy zatrudnionego. Opisane zmiany wiążą się z korektami w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych.

Instytucje

Projekt MAiC podkreśla konieczność jak najszerszej współpracy międzysamorządowej. JST powinny kooperować w ramach związków i stowarzyszeń zrzeszających samorządy różnego szczebla (np. ogólnopolskie i regionalne organizacje samorządowe, w tym „branżowe”, takie jak lokalne i regionalne organizacje turystyczne, stowarzyszenia gmin uzdrowiskowych, nadmorskich, górniczych itd.).

CUW-y. Zgodnie z nowelizacją ustawy samorządowej, przygotowaną w Ministerstwie Administracji i Cyfryzacji w 2013 r. pod kierunkiem b. ministra Michała Boniego i b. wiceminister Magdaleny Młochowskiej, a wchodzącą w życie 1 stycznia 2016 r. (21 lipca br. podpisał ją prezydent Bronisław Komorowski) działałyby centra usług wspólnych (CUW), czyli zadania obsługowe z dziedziny informatyki, kadr, administracji czy księgowości z poszczególnych jednostek organizacyjnych JST byłyby przeniesione do jednego wyodrębnionego podmiotu. Mógłby nim być urząd gminy, nowo utworzona jednostka do obsługi wielu instytucji bądź powierzenie tych zadań związkowi komunalnemu. CUW-y realizowałyby zadania w imieniu i na rzecz wielu samorządów lub ich jednostek organizacyjnych. Następnie JST współpracowałyby w formie instytucjonalnej w ramach obszarów funkcjonalnych, o czym mówi zarówno punkt o możliwości powoływania związków powiatowo -gminnych z powyższej nowelizacji, jak również ustawa o związkach metropolitalnych, przegłosowana w Sejmie 25 września 2015 r. Dodatkowo funkcjonowałyby jednostki organizacyjne wspólne dla wielu samorządów (np. w sektorze oświaty: wspólne gimnazjum dla dwóch lub więcej gmin; wspólne centrum kształcenia praktycznego dla dwóch lub więcej powiatów; szkoła specjalna utworzona wspólnie przez miasto na prawach powiatu i powiat; młodzieżowe ośrodki wychowawcze tworzone wspólnie przez województwa itp.).

Ważnym elementem kooperacji byłoby też pogłębianie mechanizmów współpracy JST realizujących wspólne przedsięwzięcia w ramach partnerstw publiczno-publicznych, publiczno- prywatnych i publiczno-społecznych oraz wzmacnianie mechanizmów współpracy międzynarodowej JST prowadzonej w różnych obszarach i w zróżnicowanych formach (m.in. kontakty bilateralne w ramach euroregionu lub europejskiego ugrupowania współpracy terytorialnej).

Samodzielność organizatorska JST. Według propozycji MAiC organy samorządowe odpowiadałyby za sposób realizowania usług administracyjnych, społecznych i technicznych, co oznacza, że JST zostałyby wyposażone w realną samodzielność do decydowania o sposobiewykonywania zadań publicznych, a o delegowaniu uprawnień w obrębie wspólnoty mieszkańców (w tym do jednostek organizacyjnych) stanowią władze samorządowe. Pociąga to za sobą zasadę, że zarówno zadania publiczne, jak i czynności w ich ramach są przypisane bezpośrednio do JST lub ich organów, a nie poszczególnych instytucji. JST muszą mieć autonomię w zakresie kształtowania własnych struktur organizacyjnych oraz w wyborze podmiotów zewnętrznych realizujących w ich imieniu zadania publiczne.

Całość idei swobody organizatorskiej JST została sformułowana przez Forum Od-nowa. Rozpoczyna ją konstatacja, że samorząd powinien mieć prawo tworzenia własnych organizacji w kształcie i formie, jaką uzna za racjonalną, w rozsądnie zdefiniowanych ramach. Teraz przepisy definiują często nawet nazwy komórek organizacyjnych wchodzących w skład instytucji samorządowych (np. w urzędach pracy). Nie dość tego, jest w nich wymienione każde stanowisko. Katalog obejmuje ponad 700 pozycji.

Pula możliwych form organizacyjnych musi być wyraźnie określona w zamkniętym katalogu, w początkowych przepisach każdej z ustaw ustrojowych samorządu terytorialnego. Będą mogły to być instytucje objęte budżetem samorządowym, funkcjonujące zgodnie z modelem z rozwiązania „samorząd jako spójny organizm”, związki samorządowe i spółki kapitałowe, a do reprezentowania interesów wspólnot – stowarzyszenia.

Z regulacji powinna zostać usunięta konstrukcja samorządowej osoby prawnej (m.in. instytucja kultury, samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, wojewódzki ośrodek ruchu drogowego). Nie oznacza to likwidacji tych jednostek, ale odejście od automatyzmu, z jakim ustawy przypisują im osobowość prawną i formę organizacyjną. Z ekonomicznego punktu widzenia, formy posiadające osobowość prawną są powoływane w celu wydzielenia ryzyka, które może przybrać postać bankructwa. Obecnie upadłość samorządowej osoby prawnej jest niemożliwa. Funkcję wydzielenia ryzyka z powodzeniem może spełniać spółka z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółka akcyjna samorządu. Po to bowiem istnieje ta forma organizacyjna. Spółka może również służyć współpracy różnych samorządów, a więc połączeniu ich kapitałów. Ten sam cel umożliwi związek samorządów jako publicznoprawna forma kooperacji.

Równolegle musi zostać zniesiony obowiązek posiadania wielu instytucji, które teraz są szczegółowo zdefiniowane i mają działać w strukturach samorządów (m.in. ośrodki pomocy społecznej, powiatowe centra pomocy rodzinie, powiatowe i wojewódzkie urzędy pracy, instytucje kultury). Ten krok pozwoli samorządom na dużo silniejszą współpracę, ale również stworzy możliwość realizacji zadań przez firmy prywatne i organizacje pozarządowe konkurujące o publiczne zlecenia. Ograniczenia dotyczące realizacji zadań publicznych przy udziale podmiotów niepublicznych powinny dotyczyć jedynie przypadków, w których w grę wchodzi wykonywanie funkcji władczych i bezpieczeństwo publiczne.

Przedstawione zmiany, ustalone jako zasady ogólnosystemowe, posłużą wyposażeniu wspólnot w realną samodzielność do decydowania o sposobie wykonywania zadań publicznych. Należy położyć nacisk na realizację funkcji samorządów, ale w sposób, który pozwoli poszczególnym wspólnotom na projektowanie własnych rozwiązań lokalnych wyzwań i problemów. Decyzje organizacyjne powinny wypływać z uchwał organów stanowiących, będących najbliżej mieszkańców (podatników) i ponoszących przed nimi odpowiedzialność za wykonanie zadania publicznego. Obowiązujące od lat regulacje resortowe utrwalają niesłuszne przekonanie, że gwarantem realizacji zadania publicznego jest istnienie instytucji samorządowej. Mnożone są detaliczne przepisy, które pozbawiają JST prawa do zarządzania sprawami „w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność”, a zmiany legislacyjne utrwalają autonomię instytucji działających pod szyldem samorządów. Dotyczy to 65 tys. takich instytucji, spośród których 59 tys. to jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (jednostki budżetowe i zakłady budżetowe).

Podział terytorialny

Ostatnim ważnym punktem są kwestie związane z podziałem na szczeble samorządu. Budziły one wiele kontrowersji, ale w projekcie MAiC przyjęto rozwiązanie kompromisowe: większość miast miałaby zostać połączona z okalającymi je gminami, część miast na prawach powiatu połączy się z okalającymi je powiatami, zaś sąsiadujące ze sobą gminy, powiaty lub województwa będą się konsolidować. Ta myśl zawarta jest również w omawianej już nowelizacji ustawy samorządowej.

Konsolidacja gmin. Kompletną ideę łączenia gmin w duże, silne organizmy przedstawił think tank Forum Od-nowa. Jak wynika z prognoz GUS, do roku 2035 liczba ludności Polski będzie się systematycznie zmniejszać i na koniec tego okresu wyniesie niespełna 36 mln. Najniższy wśród krajów europejskich poziom dzietności spowoduje, że procesowi wyludniania towarzyszyć będzie starzenie się społeczeństwa. Co szczególnie niepokojące, systematycznie wzrasta liczba gmin liczących mniej niż 5 tys. mieszkańców – jest ich już ponad 600.

Zachodzące procesy demograficzne będą w coraz większym stopniu podważać finansowe podstawy funkcjonowania najmniejszych wspólnot samorządowych, zwiększać obciążenie budżetu państwa transferami do samorządów i osłabiać zdolność do świadczenia przez nie usług publicznych. Jak widać na niedawnym przykładzie gminy Ostrowice, małe jednostki nie są w stanie udźwignąć ciężaru finansowania usług publicznych i wielu z nich grozi kryzys ekonomiczny.

Samorządy mogą reagować na to na dwa sposoby: nasilając współpracę między sobą lub podejmując decyzję o łączeniu się. Niestety, nikła współpraca samorządów pozwala na odrzucenie przekonania o szansach powodzenia na większą skalę zorganizowanych i dobrowolnych form wspólnej realizacji zadań. Pozostaje więc konsolidacja. Na świecie ten proces już trwa: Holandia, Japonia, Niemcy, Szwecja, Wielka Brytania ograniczyły ilość swych jednostek. Dużą reformę przeprowadzono w Danii w 2007 r. Oddolny i szeroki proces scalania ma miejsce w Szwajcarii, Finlandii i Islandii. Decydują o tym głównie względy ekonomiczne, gdyż w dużym podmiocie są większe i stabilniejsze wpływy z podatków oraz działa efekt skali, więc usługi są tańsze.

W Polsce od 2004 r. przewidziano mechanizm zachęt do scalania gmin, ale do dziś nastąpiło tylko jedno takie połączenie (gmina i miasto Zielona Góra). Dotychczasową „premią” za konsolidację był podwyższony o 5% udział we wpływach z PIT. Brak chętnych do łączenia tylko częściowo można tłumaczyć małą atrakcyjnością tej zachęty. Problem tkwi w zapewniającym ochronę systemie finansowania wspólnot, który przy niskim udziale podatków lokalnych dostarcza dużej części środków z budżetu państwa w formie subwencji i dotacji, co sztucznie utrzymuje niewydolne JST.

Proponowane w nowelizacji ustawy samorządowej zwiększenie bodźców finansowych powinno zaowocować wzrostem scalania gmin, pod warunkiem, że uda się osłabić opór elit lokalnych (polityków, urzędników samorządowych, pracowników sfery oświatowej) obawiających się utraty swych wpływów w nowym, większym organizmie. Projekt MAiC przewiduje też szczególnego rodzaju porozumienia zawierane przez gminy przed połączeniem. Samorządy określą w nich oczekiwane przez siebie warunki funkcjonowania przyłączanej społeczności – jej prawa będą musiały być zagwarantowane w statucie. Przykładowo: przesunięciu granic powinno towarzyszyć przekazanie składników mienia, w tym infrastruktury komunalnej. Jeżeli towarzyszy mu znaczące finansowe osłabienie jednej ze stron, druga powinna dokonać stosownej rekompensaty finansowej.

Dlatego think tank Forum Od-nowa proponuje metodę procesualnego scalania gmin. Punktem wyjścia jest założenie, że tylko większe gminy będą mogły skutecznie oprzeć się negatywnym zjawiskom demograficznym, zapewnić bardziej profesjonalne zarządzanie, możliwość lepszego realizowania zadań i odporność na wahania koniunktury, a mieszkańcom zaoferować wysoki poziom usług.

Docelowo duże organizmy przejęłyby zadania powiatów, prowadząc do powstania dwuszczeblowego podziału terytorialnego, na który złożyłyby się gminy i województwa. Samo postulowane przez wiele środowisk zlikwidowanie powiatów sprawi, że małe jednostki nie udźwigną ich obowiązków. Po połączeniach bardziej równomiernie w skali kraju rozłoży się też rozkład dochodów samorządów. W myśl tej koncepcji, żadna gmina nie powinna posiadać mniej niż 20 tys. ludności. Zasada ta w jasny sposób zamyka drogę dla tworzenia małych gmin. Jeżeli w pięciu kolejnych latach liczba ludności wynosi na koniec każdego roku mniej niż 20 tys. i przez ten czas gminy nie połączyły się dobrowolnie, Rada Ministrów powinna w następnym roku dokonać scalenia gminy z jednostką lub jednostkami graniczącymi, tak aby nowo utworzona gmina nie posiadała mniej niż 20 tys. mieszkańców. Jednak Rada Ministrów może nie podejmować inicjatywy, której celem jest połączenie gmin, jeżeli gmina liczy co najmniej 10 tys. ludności i w ścisły sposób współpracuje przy świadczeniu usług publicznych z gminą lub gminami graniczącymi z nią.

Podział gminy lub wydzielenie z jej obszaru fragmentów przyłączanych do innej gminy lub gmin powinno następować jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Preferowane ma być łączenie gmin w całości, zamiast wydzielania z nich poszczególnych części (np. sołectw). Gmina bezpośrednio granicząca z miastem na prawach powiatu musi być włączona do jego obszaru w kolejnym roku po tym, w którym stwierdzono, iż w typowym dniu powszednim ponad 50% ludności gminy korzysta z usług publicznych świadczonych przez miasto na jego terenie. Chodzi zatem o rozszerzenie granic miasta na prawach powiatu o obszary gmin funkcjonalnie z nim powiązanych. Obowiązkowemu połączeniu z miastem podlegałyby zaś gminy obwarzankowe.

Dotychczasowa zachęta do łączenia gmin powinna zostać zlikwidowana. Zastąpiłaby ją dotacja celowa z budżetu państwa dla nowych jednostek na częściowe pokrycie jednorazowych wydatków bieżących i majątkowych, które są bezpośrednio związane z procesem łączenia. Dotacji celowej powinien udzielać na podstawie umowy wojewoda, tak aby sposób kalkulacji kwoty dotacji preferował powstawanie możliwie jak największych jednostek, które podjęły inicjatywę łączenia lub zintensyfikowania współpracy wcześniej, niż wymagają tego przepisy.

Zmiany ustrojowe

Zasada domniemania kompetencji

W końcowej części propozycji MAiC znalazły się kwestie ustrojowe. I tak, głównym postulatem jest wprowadzenie rzeczywistej zasady domniemania kompetencji: ustawowe jej uregulowanie poprzez przyjęcie, że realizacja zadań publicznych nieokreślonych przez odrębne ustawy, lecz służących zaspokojeniu potrzeb wspólnoty mieszkańców, należy do zakresu zadań gminy. Z kolei decyzja o sposobie realizacji określonych zdań przez gminę winna pozostać domeną organu stanowiącego, o ile nie jest to przypisane ustawowo do żadnego innego podmiotu. Temu celowi służyć będzie m.in. wprowadzanie wyłącznej kompetencji rady gminy do podejmowania uchwał w sprawie formy realizacji zadań publicznych o znaczeniu lokalnym nieuregulowanych przez odrębne ustawy.

Zwiększenie podmiotowości samorządów

Zaleca się przywrócenie w praktyce konstytucyjnej zasady legalności jako jedynego kryterium nadzoru nad działalnością JST (głównie dotyczy to zadań z zakresu pomocy społecznej). Dziś działania organów nadzoru i sądów są z tą regułą niezgodne – oceniają celowość działania JST, które w tym zakresie powinny być samodzielne. W tym zakresie konieczne jest przywrócenie stosowania pojęcia osobowości publicznoprawnej w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego oraz ich organów, zaś w przypadku nadzoru finansowego – wyeliminowanie niejednoznaczności przepisów, skutkujących niejednolitością orzecznictwa.

Wzrost udziału obywateli

Dokument MAiC wskazuje konieczność wprowadzenia różnych form organizacji jednostek pomocniczych gminy, wzmocnienia partycypacji społecznej w toku planowania finansowego w JST, zaangażowania obywatelskiego w działalność samorządową poprzez wprowadzenie nowych form aktywności obywatelskiej oraz środków wsparcia finansowego dla lokalnych inicjatyw i zwiększenia transparentności działania samorządu.

Partycypacja. Nieco inny pogląd na temat partycypacji przedstawił think tank Forum Od-nowa. W jego opinii kluczowe jest zwiększenie roli strategii: samorząd musi być kreatorem polityki rozwoju. Wprowadzenie obligatoryjności wdrożenia strategii rozwoju na poziomie gminy, uszczegółowienie trybu jej opracowania i przyjmowania oraz ewaluacji wdrażania strategii spowoduje uporządkowanie procesów decyzyjnych w zakresie zarządzania rozwojem. Przyjęcie strategii powinno być warunkowane odbyciem konsultacji społecznych, co sprawi, że strategia stanie się narzędziem określającym mandat władz lokalnych na realizację konkretnego spektrum działań. W tym wypadku jedynie decyzje poza strategią lub z nią sprzeczne wymagałyby dodatkowych konsultacji. Potrzebna jest również zmiana zasad tworzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W celu zrównania dostępu do informacji wszystkich interesariuszy o przewidywanych zmianach przestrzennych należy znowelizować ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zastępując przewidziane w art. 17 pkt 1 „składanie wniosków do planu” sformułowaniem „konsultacje społeczne” lub „wysłuchanie publiczne” Składanie wniosków do planu przed przystąpieniem do jego przygotowania powinno zostać zastąpione wysłuchaniem publicznym. Wreszcie, należy wprowadzić obowiązkowe referenda lokalne w ważnych ekonomicznie decyzjach. Zanim podjęta zostanie decyzja dotycząca inwestycji, projektu lub innego zobowiązania przekraczającego kwotę 25% dochodów własnych i subwencji bieżącego roku budżetowego w danej gminie, organ wykonawczy samorządu byłby zobowiązany do przeprowadzenia oceny jej wpływu na sytuację gospodarczą wspólnoty. Musi ona dotyczyć jego skutków dla kosztów w okresie wieloletnim. Zanim w samorządzie zapadnie decyzja o omawianej inwestycji, projekcie lub innym zobowiązaniu, władze samorządowe powinny przeprowadzić referendum lokalne.

Transparentność. Jeśli chodzi o jawność i przejrzystość działania JST, niezbędna jest – zdaniem Forum Od-nowa- przede wszystkim standaryzacja Biuletynu Informa cji Publicznej (BIP), bowiem tylko pozornie zapewnia on szeroką i szczegółową wiedzę o funkcjonowaniu struktur samorządowych. Należy ujednolicić informacje w nim zawarte, aby prezentowane dane były porównywalne. Następnie każda jednostka musi wywiązywać się z obowiązku umieszczania tam wymaganych dokumentów pod groźbą sankcji. I wreszcie, BIP nie może być prowadzony przez indywidualne jednostki organizacyjne, a z poziomu całego samorządu. Ponadto trzeba dążyć do zmiany roli GUS, który prowadzi rejestr REGON i regularnie zbiera informacje od podmiotów gospodarki narodowej – prywatnych i publicznych. Są to dane o formie organizacyjnej, siedzibie, zatrudnieniu, majątku etc. Nie wiadomo jednak, ile jest czynnych podmiotów sektora publicznego. Wycinkowe informacje o działaniu struktur są w posiadaniu innych ministerstw, przede wszystkim Ministerstwa Edukacji Narodowej (System Informacji Oświatowej), Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego, Ministerstwa Skarbu Państwa i Ministerstwa Zdrowia (Rejestr Podmiotów Wykonujących Działalność Leczniczą). Należy zgromadzić w jednym miejscu kompletne i aktualne dane o zatrudnieniu, finansach oraz mieniu poszczególnych instytucji. Dane GUS nie mogą być objęte tajemnicą statystyczną, gdyż instytucje samorządowe nie są tym samym, co podmioty prywatne. Ostatnią sprawą byłoby powołanie państwowego portalu prezentującego działalność samorządów. Dane o funkcjonowaniu każdego z samorządów powinny być publicznie dostępne na jednym ogólnopolskim portalu, prowadzonym przez GUS. Umożliwiałby on obywatelom zapoznanie się z efektami działania własnej wspólnoty, porównanie go z innymi JST (powszechnie stosowany na Zachodzie benchmarking) oraz ocenę sposobu wydawania pieniędzy publicznych. Na wzór norweskiego systemu raportowania samorządów KOSTRA, portal gwarantowałoby powiązanie danych finansowych z informacjami (przede wszystkim GUS) o zadaniach samorządowych, jak również zaangażowanych zasobach, w tym personelu.

Wzmocnienie pozycji organów stanowiących i radnych (bez ograniczania kompetencji organów wykonawczych)

Wzmocnienie pozycji rady miałoby się dokonać dzięki przeglądowi kompetencji organów stanowiących i wykonawczych oraz przeglądowi przepisów antykorupcyjnych w celu umożliwienia uczestnictwa w radach lokalnym liderom. W projekcie MAiC zaproponowano także wiele drobnych, choć miejscami dyskusyjnych, rozwiązań wzmacniających pozycję radnych: zapewnienie im możliwości zamawiania profesjonalnych opinii i ekspertyz związanych z wykonywanym mandatem; umożliwienie korzystania z obsługi prawnej na potrzeby wykonywania mandatu; obligatoryjne wprowadzanie projektów uchwał pod obrady organu stanowiącego na wniosek minimum 3 radnych; uniezależnienie obsługi rady gminy od organów wykonawczych; zapewnienie radnym systemowego dostępu do szkoleń; wprowadzenie obowiązku publikowania imiennych wyników głosowania uchwał podejmowanych przez organ stanowiący; aktywizacja radnych w procesie decyzyjnym poprzez konsultowanie przez radnych propozycji z mieszkańcami.

Niestety, nie została podniesiona kluczowa sprawa, jaką jest zniwelowanie systemowego konfliktu władzy uchwałodawczej i wykonawczej. Zaprezentowało ją Forum Od- -nowa, wychodząc z założenia, że zapewne nie da się cofnąć bezpośrednich wyborów wójtów, burmistrzów, prezydentów miast, gdyż odebranie tego prawa wielu ludzi uznałoby za zamach na wartości demokracji. Nie wróci się więc do modelu wyłaniania szefa władzy wykonawczej przez rady, co miało miejsce do 2002 r. Ale można próbować rozpocząć zmiany, mające na celu włączanie radnych w bieżące zarządzanie wspólnotą. W tym celu wójt, burmistrz lub prezydent miasta powinien zostać przewodniczącym rady. Rozwiązanie to, wzorowane na modelu skandynawskim, ma na celu przełamanie polskiego konfliktogennego dualizmu władzy wykonawczej i uchwałodawczej: oba organy razem podejmowałyby decyzje odnośnie wspólnoty, co ex definitione wymuszałoby współpracę pomiędzy nimi. Następnie radny musi stać się przewodniczącym lub członkiem komitetu wykonawczego, odpowiadającego za konkretną dziedzinę funkcjonowania JST Miałby wówczas do czynienia ze stałym rozwiązywaniem problemów wspólnot i bardzo szybko zdobyłby potrzebną wiedzę. W nowej konstrukcji wójt, burmistrz, prezydent miasta byłby prawdziwym liderem gminy jako przewodniczący rady, ale nie mógłby być członkiem żadnego z komitetów. Realne przejęcie części ciężaru administrowania uczyniłoby radnych współdecydującymi za sprawy wspólnot i zmusiło do podwyższenia ich kompetencji. Obecnie polskie komisje rady są tylko kalką komisji parlamentarnych, a rada jest systemową kopią Sejmu. Kolejny krok to zmniejszenie liczby radnych. Wpłynie to na sprofesjonalizowanie organu stanowiącego, prowadzące w przyszłości do możliwego uzawodowienia radnych. Aktualnie przy 47 tys. radnych trudno oczekiwać wysokiego poziomu kompetencji każdego z nich.

Województwa

Finalna kwestia, poruszona w propozycji MAiC, to zmiana relacji pomiędzy administracją rządową i samorządową na poziomie województwa oraz uporządkowanie kwestii ustrojowych dotyczących samorządu regionalnego. Zlikwidowana zostałaby instytucja zadań zleconych z zakresu administracji rządowej na szczeblu województwa oraz zmieniona liczba radnych sejmiku województwa. Obecnie pozostaje jedynie mieć nadzieje, że prace nad wdrożeniem postulowanych zmian nie zostaną zawieszone.