Bankowość i Finanse | Emerytury | ZUS: najlepsza instytucja do przyjmowania od państwa kolejnych zadań

Nasz rozmówca
W latach 2009–2015 i od 2024 r. prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W latach 1998–1999 i 2005–2006 sekretarz stanu w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, od 2007 do 2009 r. minister-członek Rady Ministrów.

W ubiegłym roku w trakcie kampanii wyborczej ogłoszono m.in. propozycję likwidacji ZUS. Czy ten pomysł ma w ogóle jakikolwiek sens? Z nim mogłyby wywiązać się potencjalne duże oszczędności, ale z drugiej strony powstanie problem, kto ma płacić świadczenia?

– To jest bardzo nośny temat. Ale pytanie, czy ZUS jest w ogóle potrzebny, jest pytaniem o to, czy ludzie potrzebują zabezpieczenia na starość? ZUS jest instytucją, która zajmuje się obsługą systemu emerytalnego, który został wymyślony ponad 100 lat temu. Takie systemy i instytucje w Europie są powszechne, choć wielu krajach afrykańskich czy azjatyckich nie mają one charakteru powszechnego.
W różnych krajach są różne instytucje, które zajmują się zabezpieczeniem na starość, ale zawsze jest instytucja, która nalicza świadczenia według zróżnicowanych standardów i je wypłaca.

ZUS, poza wypłatą świadczeń, jest też poborcą, bo zbiera składki. Ale są kraje, które to zmieniły. Na przykład w Bułgarii jakieś 12 lat temu wcielono pobór składek do agencji podatkowej, czyli zbierane są razem z innym podatkami. To jest zawsze decyzja danego państwa i skutek jego kultury organizacyjnej.

Skąd się wziął ZUS? Przecież 90 lat temu, kiedy ZUS powstawał, było to zjednoczenie różnych zakładów ubezpieczeniowych. Przypomnijmy, że przed odrodzeniem II Rzeczpospolitej na różnych jej obszarach, które były pod zaborami, istniały różne systemy ubezpieczeniowe: niemiecki – najbardziej zaawansowany oraz austriacki i rosyjski. To był duży problem, bo dopiero po 15 latach, czyli w 1933 r. uchwalono ustawę scaleniową.

I teraz, gdy pytamy, czy ZUS jest potrzebny, to odpowiadam: tak, jest potrzebny, bo ludzie żyją długo, są na starość niesamodzielni i potrzebują wsparcia.

I mają coraz mniej dzieci, które mogłyby im pomóc…

– Nie. Nawet w takich krajach, gdzie jest dużo dzieci publiczne systemy emerytalne są bardzo rozbudowane i ważne. Wprawdzie kiedyś, w tradycyjnych modelach rodziny, był pewien element opiekuństwa rodzinnego. Pamiętajmy, że u nas też, przecież dopiero Edward Gierek w 1975 r. wprowadził powszechne ubezpieczenie dla rolników. Wcześniej rolnicy nie mieli żadnych emerytur i byli utrzymywani przez swoje rodziny.

Zatem ZUS jest potrzebny, bo potrzebny jest w państwie system zabezpieczenia na starość.
Dlaczego akurat te ubezpieczenia na starość wymagają takiej specjalnej dużej instytucji?

– Te ubezpieczenia mają charakter kontraktu ze swoją wspólnotą, której ubezpieczony płaci składki i ona później, kiedy już nie może pracować, utrzymuje go. Z tym ubezpieczeniem związane są duże wyzwanie. Trzeba przez cały czas utrzymać realną wartość swojego wkładu do systemu, czyli sumy zebranych składek, które były płacone w latach poprzednich. Dlatego co roku są indeksowane o wzrost funduszu wynagrodzeń. Kluczowa jest też demografia, bo system emerytalny jest elementem solidarności międzypokoleniowej i ważne jest, aby grupy pracujących i emerytów były stabilne. Systemy emerytalne tworzyły się w okresie, kiedy mieliśmy znaczący przyrost naturalny. Potem rozwinęły się dwa kluczowe procesy w życiu społeczeństw. Poprawiła się sytuacja zdrowotna i ludzie zaczęli dłużej żyć, ale też spadła dzietność.

W latach pięćdziesiątych zaczynało się pracować, jak się miało 18 lat i skończoną zawodówkę. Kobiety w wieku pięćdziesięciu pięciu lat i mężczyźni w sześćdziesiątym roku życia kończyli pracę i żyli jeszcze powiedzmy 10 lat.

A dziś zaczynamy pracować, gdy mamy dwadzieścia parę lat, bo duża część generacji najpierw idzie na studia. Potem pracujemy, do sześćdziesiątego lub sześćdziesiątego piątego roku życia, a po tym na emeryturze żyjemy nawet kilkanaście do dwudziestu paru lat. Czyli Polakom rośnie długość życia, a udział okresu zarabiania w tym cyklu zmniejsza się.

ZUS jest potrzebny, bo ludzie dłużej żyją, jest mniej dzieci i zmniejsza się liczba płacących składki, a na dodatek mamy nowy model rodziny. Kiedyś były rodziny wielopokoleniowe, gdzie młodsi członkowie opiekowali się starszymi rodzicami. Dzisiaj generacje mieszkają oddzielnie, a młodzi bardzo często emigrują do dużych aglomeracji albo za granicę. Ich rodzice wymagają zatem opieki płynącej z systemów zabezpieczenia. I dlatego potrzebujemy instytucji, która się tym zajmie, jak to robi ZUS. Taka jest dziś po prostu kultura Europy.

A nie dałoby się w tym działaniu zastąpić ZUS jakąś mniejszą instytucją, która na przykład będzie wypłacać równe renty i emerytury?

– Odróżnijmy dwie rzeczy. Państwo ma określony system emerytalny i z jego złożoności wynika wielkość zasobów potrzebnych do jego utrzymywania. Gdyby na przykład emerytury wypłacać wszystkim w takiej samej wysokości, co postulują niektórzy „eksperci”, to rzeczywiście niepotrzebny jest ZUS w takiej skali. Tylko proszę powiedzieć, kto jest taki odważny w Rzeczpospolitej, żeby taki model wprowadzić. Zresztą prezes ZUS-u nie jest od komentowania takich pomysłów. Ja jestem szefem instytucji, która wykonuje ustawy.

Praktyka z wielu zaawansowanych gospodarczo krajów pokazuje, że ubezpieczenia na starość powinny być obowiązkowe i powszechne. Alternatywą będzie kosztowna i aktywna polityka społeczna w zakresie opieki nad osobami starymi, które nie mają źródeł przychodów. W Europie te rozwiązania w zakresie ochrony
na starość są powszechne i są częścią jej kultury, z której jesteśmy dumni.

To może ten nasz system emerytalny jest zbyt skomplikowany i dlatego ZUS musi być taką olbrzymią instytucją.

– W Polsce ustawy dotyczące zabezpieczenia emerytalnego mają charakter, powiedziałbym przyrostowy. Ciągle się łata różne rozwiązania, czyli w efekcie mamy system mocno złożony.

A co do pomysłu likwidacji ZUS to proszę pamiętać, że to jest tylko część systemu emerytalnego. W ZUS jest ubezpieczonych 16 mln Polaków, zaś świadczenia otrzymuje z niego ok. 8 mln emerytów i rencistów. Oprócz tego istnieją inne instytucje, w których ubezpieczeni są żołnierze i policjanci, odrębny system ma także służba więzienna, sędziowie, prokuratorzy i są jeszcze rolnicy, którzy mają swój duży system i KRUS, który to obsługuje.

Jeśli więc chce się zlikwidować ZUS, to trzeba zrobić to samo ze wszystkimi systemami emerytalnymi. Nawet tak prosty system, jak stan spoczynku dla sędziów wymaga instytucji, która wylicza, waloryzuje i wypłaca te świadczenia. U kogoś w budżecie muszą one być zapisane, ktoś musi planować środki na ten cel.

Czyli propozycje likwidacji ZUS nie są do końca przemyślane?

– To jest takie gadanie różnych medialnych ekspertów i innych mądrali, którzy mówią, że fajnie by było, gdyby nie było ZUS.

Dla mnie podobnym trywialnym gadaniem są propozycje tzw. dobrowolnego ZUS-u dla małych przedsiębiorców. Mam dwa dobre przykłady na tą okoliczność. To, czy obowiązkowe ubezpieczenia są potrzebne, najlepiej pokazują przykłady dwóch grup zawodowych. Jedną są dziennikarze i artyści, a drugą prowadzący jednoosobową działalność gospodarczą. Proszę zauważyć, jak często słyszy się w mediach, jak to wybitny artysta ma taką małą emeryturę? Tymczasem oni mieli umowy o dzieło, od których nie odprowadza się składek. Chociaż mogli korzystać z przywileju opłacania składek emerytalnych, to jednak tego nie robili. Można powiedzieć, że w ten sposób korzystali z dobrowolnego ZUS-u i nie płacili składek, albo płacili bardzo niskie składki, pomimo stosunkowo wysokich dochodów.

Drugim przykładem są osoby, które prowadzą jednoosobową działalność gospodarczą i one też potem narzekają na wysokość otrzymywanych świadczeń. A co pokazuje statystyka? Okazuje się, że wśród tych ludzi raczej zarabiających znacząco więcej niż średnia, tylko niespełna 1% płaci więcej niż wymagany minimalny ryczałt. Ten ryczałt to składka liczona od zaledwie 60% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia.

To są fakty o tzw. dobrowolnym ZUS-e. Bo natura ludzka jest już dosyć dobrze przebadana przez naukowców i praktyków, szczególnie z takich instytucji, jak ZUS. Wiadomo więc, że jeśli nie ma przymusu, to ludzie płacą jak najmniej. Po prostu wiele osób nie doszacowuje ryzyka otrzymywania na starość niskich dochodów i dlatego się nie zabezpiecza przed tym.

Zresztą podobnie jest w przypadku ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej dla kierowców. Ono jest obowiązkowe, bo państwo kierowało się racjonalnością i dzięki temu ofiary wypadków zawsze są ubezpieczone. Gdyby te ubezpieczenia były dobrowolne, ryzyko związane z wychodzeniem na drogę byłoby znacznie wyższe.

Czyli praktyka z wielu zaawansowanych gospodarczo krajów pokazuje, że ubezpieczenia na starość powinny być obowiązkowe i powszechne. Alternatywą będzie kosztowna i aktywna polityka społeczna w zakresie opieki nad osobami starymi, które nie mają źródeł przychodów. W Europie te rozwiązania w zakresie ochrony na starość są powszechne i są częścią jej kultury, z której jesteśmy dumni.

Te ubezpieczenia są niezbędne i ta potrzeba jest ugruntowana wieloletnią praktyką i doświadczeniem instytucji ubezpieczeniowych, takich jak ZUS.

Ustaliliśmy, że system ubezpieczeń na starość, taki jak ten obsługiwany przez ZUS, jest w naszych warunkach niezbędny. Czy powinniśmy coś w nim teraz poprawiać?

– Niektóre produkty naszego systemu emerytalnego są pewną zaszłością. Na przykład mamy w ZUS odrębny system górniczy, są renty starego i nowego portfela, w ogóle jest do wyliczenia 36 rodzajów emerytur. Można to wszystko ujednolicić, ale oczywiście wymaga to determinacji i dobrej analizy, bo z niektórymi świadczeniami mogą być związane prawa nabyte. Dlatego trzeba wprowadzić model, w którym te prawa stopniowo wygasają i na koniec mamy prosty system motywujący do płacenia składek.

Druga sprawa związana z zróżnicowaniem świadczeń wypłacanych przez ZUS to postępująca automatyzacja procesów obsługi. Dziś dotyczy ona coraz większego zakresu działań ZUS i postępuje dalej. Jestem dumny, że ZUS jest na tej ścieżce rozwoju.

Ale ten cały, obsługiwany przez ZUS, system wielu świadczeń cały czas się rozwija. Wszystkie kadencje parlamentarne wprowadzają do niego swój wkład i te „nowości” raz się nazywają np. „Polski Ład”, a raz inaczej. Nie oceniam tych zmian, tylko pokazuję, że do istniejących rozwiązań ciągle dochodzą nowe, ale przecież te stare nadal obowiązują. Dlatego np. liczymy emerytury starego i nowego portfela, różnie liczymy podstawy do składki, inaczej uwzględniamy wpłaty sprzed i po wejściu do „Polskiego Ładu”. Wspomnę tylko o różnych podstawach zasiłków. Te wszystkie rozwiązania mają historyczne stany prawne i to, co warto zrobić, to zastanowić się, na ile można ujednolicić i ustandaryzować ten system.

Czy podjęliście jakieś działania w tym kierunku?

– Prezes ZUS ma oczywiście wiedzę na ten temat i może się o tym wypowiadać, ale decyzje nie są w jego rękach. Zatem ja tylko mówię, że można to uprościć, ujednolicić uwzględniając zaszłości prawne i pewien dorobek kulturowy. Ale zmiany wymagają regulacji ustawowych. Choć należy dodać, że niektóre ze zmian generują potem nieprzewidziane i znaczące skutki i trzeba być tego świadomym. Pamiętajmy, że w 1999 r. wprowadziliśmy nowy system oparty na zdefiniowanej składce, który zastąpił oparty na zdefiniowanym świadczeniu. To zrozumiałe tylko dla specjalistów pojęcia, ale one mają skutki dla beneficjentów tych świadczeń i istotnie wpływają na ich wysokość. Tak więc decyzje w tym zakresie muszą być przemyślane z uwagi na potencjalne skutki i orzecznictwo sądów i trybunałów.

Czyli wszystko zależy od decyzji politycznych. Nie wystarczy zrobić jakieś nowe aplikacje?

– Nie wystarczy. Ale ważne jest, żeby pamiętać, że dystrybucja świadczeń emerytalnych odbywa się w cyfrowym państwie. Zatem tworząc nowe rozwiązania, trzeba uwzględniać istniejący stan cyfrowego państwa, czyli np. funkcjonujące rejestry i rozwiązania.

W efekcie tak wielostronnie prowadzonej działalności, jak dystrybucja świadczeń emerytalnych, zasiłków i innych różnych przedsięwzięć ZUS stał się wielkim hubem danych i instytucją przygotowaną do dystrybucji różnych nowych świadczeń.

ZUS ma platformę usług elektronicznych (eZUS), ma system automatyczny (KSI), którego budowę zaczęto w 1999 r., ma system obsługi świadczeń (SOŚ). I te stale rozwijane systemy pozwoliły ZUS przejąć obsługę świadczenia 500+, które dziś nazywa się 800+. Tylko to oznacza w pełni automatyczną dystrybucję co miesiąc 7,4 mln świadczeń. Wnioski związane z tym świadczeniem są składane wyłącznie elektroniczne i nie ma papierowych wniosków.

Teraz będziemy wdrażać program Aktywny Rodzic: w pracy, w domu i w żłobku. Ustawa wejdzie w życie od 1 października br. i my się do tego przygotowujemy.

ZUS wypełniał różne inne doraźne zadania zlecone przez państwo, na przykład, gdy była rekompensata gazowa, to cukiernicy dostawali od nas rekompensaty za drożejący gaz. Bon turystyczny też był dystrybuowany przez ZUS, podobnie jak świadczenie „Dobry start”, którymi dawniej zajmowały się gminy, a teraz to realizuje Zakład Ubezpieczeń Społecznych.

Jestem przekonany, że ZUS jest najlepszą instytucją do tego, żeby przyjmować od państwa kolejne zadania. Dzięki nam państwo ma wiedzę o swoich obywatelach i ma możliwość świadomej dystrybucji produktów do tych, którzy mają do tego prawo.

Mówił pan o licznych systemach emerytalnych w Polsce i prowadzących je różnych instytucjach. Czy nie powinniśmy ich wszystkich połączyć w jedną? Powinno to przynieść znaczące oszczędności.

– Proszę zobaczyć, jak się zmienia rynek ubezpieczeń rolnych. Mamy coraz mniejszą liczbę rolników, zwłaszcza drobnych. Natomiast coraz więcej jest gospodarstw wielkotowarowych prowadzących działalność na dużą skalę i ubezpieczających się w ZUS. Tak więc niektóre procesy jakby dokonywały się naturalnie.

Podobnie jest z górnikami, których liczba się zmniejsza. Ale pytanie o łączenie tych systemów to decyzja polityczno-kulturowa. Polska pod tym względem i tak jest mocno zestandaryzowana. Na przykład we Francji prawie każda grupa zawodowa ma swój system emerytalny. Myślę, że można te systemy w jakiś sposób unifikować, ale oczywiście pamiętajmy, że są one zakorzenione na konkretnych rynkach pracy, gdzie sposób generowania przychodów i szczególne warunki pracy wymagają odrębnego podejścia.

A co z wiekiem emerytalnym. Czy powinno się go znowu podnieść?

– To jest ze wszech miar uzasadnione ekonomiczne, ale decyzje przyjęte za poprzednich rządów Platformy i PSL nie przyjęły się z powodów politycznych i dziś to nadal pozostaje ogromnym wyzwaniem dla Polski. Uważam, że obecnie nie ma warunków społeczno-politycznych do tego, aby podnieść wiek, chociaż przesłanki poprzednich decyzji nie ustały.

Dziś nie ma w Polsce zastępowalności pokoleń. W momencie najwyższego przyrostu naturalnego rocznie rodziło się 850 tys. dzieci, dzisiaj rodzi się ok. 300 tys., a w perspektywie kilkunastu lat będzie to ok. 200 tys. Proszę sobie wyobrazić, jaki jest potencjał rozwojowy takiego państwa.

Dziś nasz system emerytalny to właściwie tylko ZUS, czy inne podobne instytucje państwowe wypłacające świadczenia. Czy nie powinniśmy mieć jakichś prywatnych instytucji zajmujących się wypłatą emerytur z powierzonych im przez ludzi składek. Kiedyś miały powstać zakłady emerytalne, ale zrezygnowano z nich.

– No oczywiście, że powinny powstawać i powstają. Bardzo łatwo jest zbudować system, który zbiera składki. Pod wpływem Banku Światowego w całej Europie, poza Czechami, pod koniec lat dziewięćdziesiątych uruchamiano takie instytucje. Część państw, np. Węgry, już się z tego wycofała.

U nas też w ramach sytemu otwartych funduszy emerytalnych miały powstać takie zakłady, które miały wypłacać świadczenia ze składek zebranych przez te OFE. Tylko te zakłady miały wypłacać świadczenia w formie emerytury dożywotniej (annuitet). To jest taki produkt, który wypłacamy do końca życia i on jest indeksowany co roku. Byłem w rządzie w 2008 r., gdy przygotowano ustawę poświęconą wpłatom środków z OFE. Prezydent Lech Kaczyński ją zawetował. I wtedy OFE przygotowały swój projekt ustawy. Ale on zakładał wypłatę programowaną, czyli tylko 10-letnią. A skończyło się tak, że środki w formie „suwaka” są przenoszone do ZUS, który je wypłaca wraz z podstawowym świadczeniem.

Przy dziesięciu latach wypłat trudno taki produkt nazwać emeryturą…

– Tak, ale z punktu widzenia OFE to było racjonalne zaproponować wypłatę programowaną. Ktoś po prostu policzył, ile kosztowałaby emerytura dożywotnia w przypadku małych grup klientów. Tam są bardzo różne ryzyka i do tego produktu właściwe byłyby zakłady ubezpieczeniowe. By płacić takie świadczenia, trzeba dobrze policzyć ryzyko aktuarialne dożycia takiego klienta, trzeba wiedzieć, jak inwestować zebrane środki, żeby one przez lata co najmniej zachowały swoją wartość. Trzeba też oszacować koszty administracyjne. Na koniec tych wyliczeń okazało się, że to jest bardzo drogi produkt przy małej populacji ubezpieczonych. I ostatecznie nie zdecydowano się na jego oferowanie. Zresztą warto zobaczyć, jak mało w Polsce takich emerytur dożywotnich sprzedają towarzystwa ubezpieczeniowe.

Natomiast system powszechny, taki jakim zarządza ZUS, pozwala rozłożyć ryzyko na całą populację i to ma sens. W tak dużej grupie rozmywają się takie ryzyka, jak np. wynikające z wielkiej różnicy w przeżywalności między bogatymi kobietami i ubogimi mężczyznami.

A jeżeli ktoś idzie na emeryturę i ma odłożone duże pieniądze i chciałby z nich żyć, to czy ma możliwości jakiegoś ich ulokowania, tak by dawały mu mniej więcej stałe dochody do śmierci?

– Musi skorzystać z dobrego doradcy inwestycyjnego, który mu powie, co robić. Przecież mamy rentierów. Ewentualnie można wykupić ubezpieczenie. Może na rynku polskim, a na pewno na europejskim, są produkty tego typu.

Co się dalej stanie z systemem emerytalnym?

– System emerytalny jest częścią redystrybucji dochodu narodowego i będzie istniał. Jego dalszy rozwój to dość ciekawe zagadnienie. W Polsce największą i rosnącą grupą wyborców są emeryci, więc w demokracji to oni będą decydować o rozwoju i zasobności tego systemu, który ich utrzymuje. Mam nadzieję, że młodzi obywatele są tego świadomi i będą aktywnie włączać się w ten proces.