Unia: Unijna prezydencja tylko i aż tyle

Piotr Didenkow

1 lipca 2011 roku Polska obejmuje Przewodnictwo w RUE. 184 dni będzie trwać sprawowanie naszego przewodnictwa. Ale zanim to nastąpi musimy się dobrze przygotować. To nie tylko ogromne wyzwanie wymagające planowania strategicznego, pełnej aktywności politycznej i organizacyjnej na szczeblu krajowym i europejskim, ale także wielka szansa Polski dla kształtowania Unii Europejskiej.

W świetle traktatu z Lizbony

Wprowadzenie traktatu z Lizbony ma na celu wzmocnienie zdolności Unii do spójnego działania na zewnątrz oraz lepsze realizowanie zadań wewnętrznych. Prezydencja uzyskała do realizacji tych celów nowe narzędzia, a mianowicie od momentu wejścia w życie traktatu: utworzono nowe stanowiska: Przewodniczącego Rady Europejskiej i Wysokiego Przedstawiciela ds. Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa, formalnie potwierdzono prezydencje grupowe, tzw. trio, zmienił się sposób podejmowania decyzji w Radzie UE. W związku z powołaniem przez traktat Lizboński stanowiska wysokiego przedstawiciela ds. zagranicznych i polityki bezpieczeństwa dotychczasowe kompetencje prezydencji w zakresie polityki zewnętrznej zostały ograniczone. UE zyskała w tym zakresie większą widoczność i sprawność, również za pośrednictwem tworzonej Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych. Mianowani na podstawie traktatu z Lizbony na stanowiska tzw. prezydenta UE i wysokiego przedstawiciela przejmą część odpowiedzialności przynależnych do tej pory przedstawicielowi kraju sprawującego prezydencję, głównie w zakresie działań zewnętrznych (bezpieczeństwo, handel, działania humanitarne). Premier kraju sprawującego prezydencję będzie współpracował w innych dziedzinach z przewodniczącym Rady Europejskiej. Zgodnie z postanowieniami traktatu lizbońskiego prezydencję rady sprawują uprzednio ustalone grupy trzech państw członkowskich przez okres 18 miesięcy. Każdy członek grupy kolejno przewodniczy przez okres sześciu miesięcy, a pozostali członkowie grupy wspierają kraj przewodniczący we wszystkich jego obowiązkach na podstawie wspólnego programu. Zmiana sposobu podejmowania decyzji w Radzie UE dokonana przez traktat z Lizbony dotyczy tych dziedzin, w których stanowiono kwalifikowaną większością głosów. Nowa formuła prezydencji stworzy nowe możliwości rozwiązywania europejskich zadań i zapewni Unii bardziej spójne działanie. Pewien czynnik niepewności jest związany z faktem, że Polska, Dania i Cypr będą pierwszą grupą stosującą postanowienia traktatu z Lizbony w planowaniu i realizacji swojego programu. Polska wraz z partnerami będzie wprowadzać, zatem wiele precedensów dotyczących choćby dzielenia się kompetencjami w ramach 18-miesięcznego programu trio.

Cele przewodnictwa

Najistotniejsze cele polskiego przewodnictwa w Radzie Unii Europejskiej w 2011 r. muszą zostać określone odpowiednio wcześniej, a zatem uwzględniać prognozy sytuacji gospodarczej w perspektywie kolejnego roku oraz przewidywać ewentualne przekształcenia na arenie międzynarodowej. Pośród najistotniejszych punktów, których realizację bądź przyspieszenie mogłoby przynieść półroczne liderowanie Warszawy w UE można wymienić przede wszystkim kryzys gospodarczy, którego doświadcza obecnie świat, w tym także państwa Unii Europejskiej oraz jego konsekwencje dla polskiego przewodnictwa w UE. Kryzys będzie niewątpliwie najpoważniejszym wyzwaniem również w trakcie prezydencji Polski i należy mieć świadomość, że wynikające z niego problemy są trudne do przewidzenia i do rozwiązania. W pierwszym względzie kryzys z całą pewnością zdeterminuje agendę europejską – zwalczanie skutków kryzysu będzie jednym z ważnych tematów podczas polskiego przewodnictwa. Jednocześnie kryzys będzie czynnikiem warunkującym stanowiska państw członkowskich w wielu kwestiach. Okres polskiej prezydencji będzie pod wieloma względami czasem najgorszym z punktu widzenia wychodzenia z kryzysu: PKB UE będzie znacząco mniejszy (nawet o 7 proc.), ograniczą się przychody budżetowe, będzie trudna sytuacja na rynkach zbytu, państwa członkowskie będą skonfrontowane z wysokim bezrobociem i prawdopodobnymi niepokojami społecznymi, rządy ponosić będę polityczne konsekwencje kryzysu. Ponadto będą zanikać tymczasowe efekty polityki wzmożonych inwestycji publicznych opartej na logice impulsu fiskalnego. Reakcja większości państw UE na kryzys gospodarczy dowodzi, że istnieje zapotrzebowanie na większą aktywność państwa w sferze gospodarczej. Dobrze ukierunkowane inwestycje publiczne, czy to na szczeblu krajowym, czy wspólnotowym, wydają się dziś koniecznym elementem polityki budowania podstaw pod dobrze funkcjonujący rynek wewnętrzny. Należy jednak odpowiednio zaadaptować te tendencje do okoliczności, jakie wystąpią w momencie wychodzenia z recesji. Działanie instytucji publicznych, zarówno na szczeblu krajowym i wspólnotowym, będzie potrzebne szczególnie w odniesieniu do infrastruktury, badań i rozwoju, a także przemysłów wschodzących. To one mogą stać się szansą na rozpoczęcie nowego wzrostu w Europie po okresie wyjściu z kryzysu. Jednocześnie nowego znaczenia powinna nabrać europejska solidarność. Choć nie wystrzeżemy się zwiększonych wydatków publicznych, muszą one być w rozsądnych granicach i nie powinny zmierzać do faworyzowania ekonomicznie nieefektywnych przedsiębiorstw.

Odnowiona strategia lizbońska

Nie bez znaczenia w okresie polskiej prezydencji będą także układy sił politycznych w Europie na szczeblu krajowym, zwłaszcza w takich kluczowych krajach jak Niemcy i Wielka Brytania. Warto pamiętać także o klimacie politycznym, który będzie panował w państwach członkowskich. W 2011 r. więcej będzie także debat o charakterze globalnym, wykraczających poza obecne tematy handlu, pomocy rozwojowej, zmian klimatycznych i międzynarodowego bezpieczeństwa. Zapewne większa będzie także rola forów w rodzaju G-20. Istotnym punktem odniesienia powinien być także problem polskiego kalendarza wyborczego. Polska powinna uwzględnić w swoich przygotowaniach wiele innych różnorodnych czynników, w tym np. przypadające na jej okres rocznice. Na okres polskiej prezydencji w Radzie UE przypada m.in. rocznica zamachu terrorystycznego na World Trade Center 11 września 2001 r. W związku z tą rocznicą zaistnieje konieczność organizacji wydarzeń upamiętniających to wydarzenie, a także – być może – wzrośnie zainteresowanie tematyką walki z terroryzmem i bezpieczeństwa publicznego.

Dodatkowo nowa formuła prezydencji stworzy nowe możliwości rozwiązywania europejskich zadań w szerokim wymiarze i w kontekście niemal wszystkich polityk europejskich, w tym m.in. w obszarze rynku wewnętrznego, strategii lizbońskiej oraz agendy społecznej. Wyjściu z kryzysu powinny towarzyszyć także środki mające na celu podniesienie ochrony pracowników. Należy mieć na uwadze, że być może nie potrzebujemy debaty o odnowieniu strategii lizbońskiej, ale o stworzeniu nowego instrumentu, który pozwoli ocenić nam obiektywnie sytuację i sprostać nowym wyzwaniom, jakie pojawią się w okresie pokryzysowym. Agenda społeczna nie musi stać w sprzeczności z polityką rozwoju rynku wewnętrznego i swobody przepływu towarów, osób, usług i kapitału. W istocie może ona wzbogacać i urzeczywistniać wykonywanie tych swobód. Dobrym przykładem może być tutaj Szwecja, która nawet w dobie kryzysu nie odchodzi od swojego modelu. Odnowiona strategia lizbońska powinna koncentrować się na czynnikach służących wzrostowi gospodarczemu.

Budżet UE a prezydencja Polski

Kolejnym ważnym aspektem naszej prezydencji będzie budżet UE. Zdaniem ekspertów priorytety obecnego budżetu, na które przeznaczana jest największa część środków finansowych, tj. rolnictwo i polityka regionalna, nie odzwierciedlają właściwie zadań i priorytetów UE na XXI w. Przy kolejnej perspektywie finansowej 2014-20 należy się skupić na tematach, które będą najbardziej odpowiadały kontekstowi międzynarodowemu po 2011 r., a zatem między innymi środowisku i energetyce. W opinii ekspertów być może będzie należało się zmierzyć z koniecznością zmniejszenia całego budżetu UE, przy jednoczesnym zwiększeniu wydatków na niektóre polityki. W budżecie UE z pewnością powinno się znaleźć więcej pozycji związanych z zarządzaniem pokryzysowym. Pytaniem otwartym jest, jaki będzie kontekst wymiaru solidarnościowego w UE przy bezrobociu wynoszącym w niektórych państwach 20 proc. Konsensus dotyczący polityki spójności może się załamać. Polityka energetyczna i walka z ociepleniem klimatu, a także działania mające na celu ochronę środowiska powinny zostać odzwierciedlone jako priorytety w nowych ramach budżetowych. Na przykład dochody z aukcji praw do emisji dwutlenku węgla mogłyby być zainwestowane w badania i rozwój. Pytaniem otwartym jest, na jakim szczeblu te działania będą realizowane. Można jednak bezpiecznie założyć, że ekspansja agendy UE jest tutaj mocno uzasadniona. Zasygnalizowaną problematykę bezpieczeństwa energetycznego należy rozpatrywać w połączeniu z ochroną klimatu. Polska, Dania i Cypr to trio odzwierciedlające szerokie spektrum postrzegania tej problematyki, warto się zastanowić nad wspólnymi inicjatywami na linii klimat – energia. Ma to duże znaczenie, gdyż dopóki nie rozwiążemy problemów z bezpieczeństwem energetycznym, nie będzie możliwe skuteczne przeciwdziałanie zmianom klimatycznym. Inwestowanie w nowoczesne technologie, w tym energooszczędne oraz służące zmniejszaniu emisji CO2, ma duży potencjał rozwojowy w Europie.

Prezydencja na arenie międzynarodowej

Prawdopodobnym tematem, który znajdzie się na agendzie polskiej prezydencji będą możliwe negocjacje akcesyjne UE z Islandią, która planuje złożenie wniosku akcesyjnego w bliskiej perspektywie. Ze względu na bardzo duży stopień zintegrowania Islandii z UE, wynikający z jej przynależności do Europejskiego Obszaru Gospodarczego, należy się spodziewać raczej krótkich negocjacji akcesyjnych. Niewykluczone więc, że finalizacja negocjacji wypadnie na polską prezydencję (tworzy to dodatkowe implikacje dla Polski ze względu na potencjalnie kontrowersyjne negocjacje w obszarze rybołówstwo). Patrząc szerzej na kwestie polityki zagranicznej UE z perspektywy globalnej, należy mieć na względzie również relacje z państwami narodowymi, takimi jak USA, Chiny czy Indie, z którymi UE współpracuje, ale i rywalizuje na wielu płaszczyznach. Obecny międzynarodowy kryzys gospodarczy jest pierwszym kryzysem globalizacji, ale trzeba nań patrzeć jednak w sposób konstruktywny, upatrując w nim impulsów do przeprowadzania niezbędnych zmian i przyspieszania niektórych reakcji i działań. UE staje się z demograficznego punktu widzenia coraz mniejsza, jednakże w przyszłości wzrośnie zapotrzebowanie na wzmocnienie obecności UE na arenie międzynarodowej.

Rozwój poprzez nowe możliwości

Przed Polską jako państwem sprawującym prezydencję stać będą dwa rodzaje zadań: po pierwsze będzie to rozwiązywanie problemów, które pojawią się w tym okresie na agendzie, tj. godzenie adwersarzy i łagodzenie konfliktów. Po drugie, Polska powinna inicjować tematy europejskiej debaty, które będą kontynuowane w kolejnych latach. Potrzebne będzie myślenie szerokoformatowe, oparte o retorykę nowego otwarcia. Także osadzenie polskiej prezydencji w ramach traktatu z Lizbony może postawić nowe wyzwanie w postaci podziału agendy pomiędzy wszystkie 3 państwa trio. Należy w takiej sytuacji pamiętać, by nie powielać obecnie obowiązującego schematu 3 niezależnych prezydencji tylko wykonywać wspólne priorytety. Polska jako państwo najsilniejsze w trio może dodatkowo oddziaływać na pozostałe państwa i zwiększać swoje zaangażowanie w poszczególne wątki debaty. Wybór tematu przewodniego prezydencji jest bardzo ważny. Przykład zrównoważonego rozwoju wprowadzonego na agendę europejską przez Szwecję w 2001 r. jest tutaj bardzo adekwatny. Od tej pory hasło sustainable development stało się nieodłączną częścią wszystkich dokumentów strategicznych UE. Jednym z takich zainicjowanych przez Polskę tematów na przykład mógłby być szeroko rozumiany wzrost gospodarczy. Tematyka rozwoju poprzez nowe możliwości jako pomysł na hasło polskiej prezydencji byłaby tym bardziej atrakcyjna, że okresowi pokryzysowemu istotnie towarzyszyć będzie atmosfera nowych szans i tworzenia nowego porządku gospodarczego w Europie.

Polska może mieć duży udział w tworzeniu strategii wyjścia z kryzysu. Kondycja polskiej gospodarki w 2011 r. może być dowodem na to, że rynek wewnętrzny nie jest antyspołeczny (a takie nastroje dominują obecnie w Europie Zachodniej), co warto wykorzystać, budując narrację polskiej prezydencji. Specyfika krajowej gospodarki predestynuje Polskę do wiodącej roli w zakresie problematyki małych i średnich przedsiębiorstw. Na szczeblu europejskim warto byłoby zastanowić się, dlaczego firmy europejskie nie rozwijają się, w sensie liczby osób zatrudnionych i kapitalizacji, jak przedsiębiorstwa amerykańskie. Warty podkreślenia byłby także potencjał tkwiący w małych i średnich przedsiębiorstwach i ich stymulującego wpływu na globalny wzrost w Europie i w Polsce. Z punktu widzenia Polski bardzo istotna jest odpowiednia strategia rozwoju oraz wszczęcie debaty na temat wzrostu i jego pozytywnych skutków, takich jak stworzenie nowych miejsc pracy. Podkreślona również została kluczowa rola kapitału ludzkiego, z którego Polska powinna czerpać jak najwięcej. Uwaga powinna być skupiona na przyciąganiu jak największej liczby zagranicznych studentów i wykwalifikowanych pracowników z zagranicy. Ważne będzie także odpowiednie zaadresowanie zróżnicowania, jakie występuje w Europie – w 2011 r. w momencie wyjścia kryzysu będzie ono jeszcze bardziej widoczne. Istotne, aby polityka spójności brała pod uwagę te różnice i zmierzała do ich niwelowania w imię zasady solidarności. Drugim ważnym tematem w kontekście opisanych powyżej uwarunkowań oraz punktów agendy europejskiej jest problematyka wypracowania metod reagowania na kryzys w przyszłości. Być może możliwe byłoby przeprowadzenie (zainicjowanie) pod przewodnictwem Polski debaty dotyczącej przyszłych strategii reagowania na kryzys. W takiej debacie oczywiście konieczne byłoby zastanowienie się nad tym, czy mogłaby powstać wspólnotowa metoda rozwiązywania problemów i jakie powinny być potencjalne kryteria takiego działania wspólnoty. Jest to tym bardziej uzasadnione w obliczu faktu, że jak wspomniano obecność państwa w gospodarce będzie niewątpliwie większa.

Pomoc publiczna

Na koniec bardzo atrakcyjna w ramach polskiej prezydencji mogłaby być kwestia nowego podejścia do pomocy publicznej. Obserwowana obecnie pobłażliwość w podejściu do subsydiowania nie jest bezwarunkowa. Pojawiają się głosy sugerujące konieczność stworzenia efektywniejszych mechanizmów kontroli ex post, a więc takich, które zmierzałyby do efektywnej oceny skutków udzielonej pomocy i wyciągania z nich wniosków na przyszłość. Poruszono już kwestię strategii lizbońskiej, Polska mogłaby tu odegrać rolę inicjatora nowej debaty – mogłaby ona prowadzić nawet do stworzenia, w miejsce reformowania poprzedniej strategii – nowego instrumentu, właściwiej odpowiadającego wyzwaniom pokryzysowym.

Sukces polskiego przewodnictwa, sukcesem całej Unii Europejskiej

Prezydencja daje możliwość większego i realnego wpływu na decyzje podejmowane w UE. Będziemy mieć szansę przedstawienia na forum UE priorytetów polskiej polityki, zaakcentowania najistotniejszych obszarów, przedłożenia własnych pomysłów i inicjatyw. Prezydencja to jednak głównie kontynuacja wcześniejszych działań Unii, zapewnienie jej spójnego funkcjonowania, zagwarantowanie jej głosu w ważnych dla świata sprawach. Poprzez solidne wykonanie tego zadania wzrośnie zaufanie do naszego kraju jako ważnego członka UE. Sukces prezydencji to najlepsza promocja Polski i okazja do stworzenia pozytywnego wizerunku Polski w świecie.