Raport: Rewitalizacja miast w perspektywie finansowej 2014–2020
Rewitalizacja miast jest jednym z najważniejszych wyzwań obecnej perspektywy finansowej. Ponad 20 proc. powierzchni polskich miast jest dotkniętych zjawiskami degradacji. Ujęcie rewitalizacji jako kompleksowego, interdyscyplinarnego procesu przemian ukierunkowanego na wyprowadzenie obszarów zdegradowanych z kryzysu to efekt długoletniej debaty i praktyki polskich miast.
Dr Aleksandra Jadach-Sepioło, Zakład Inwestycji i Nieruchomości, Szkoła Główna Handlowa w Warszawie
Przemysław Zaremba, ekspert – doradca ds. funduszy strukturalnych
Potrzeba kompleksowych interwencji na obszarach miast, które utraciły lub tracą zdolność do pełnienia dotychczasowych funkcji społeczno-ekonomicznych była już sygnalizowana w rządowych dokumentach w poprzedniej perspektywie finansowej. Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2010-2020 wskazała wstępnie obszary o największej koncentracji problemów związanych z utratą miejsc pracy, spadkiem potencjału ludnościowego, starzeniem się mieszkańców, degradacją środowiska i tkanki społeczno-gospodarczej oraz patologiami społecznymi. Wobec tych obszarów należy podjąć intensywne działania rewitalizacyjne.
Potrzebna jest właściwa rewitalizacja, inna od dotychczasowo określanych tym terminem remontów lub modernizacji pojedynczych obiektów. Jest ona rozumiana – zgodnie z Umową Partnerstwa – jako zintegrowane i kompleksowe prowadzenie działań:
- przeciwdziałających degradacji społecznej, ekonomicznej, przestrzennej, technicznej i środowiskowej
- umożliwiających wyjście obszarów kryzysowych z impasu spowodowanego postępującą degradacją.
Koniecznym elementem właściwej rewitalizacji jest terytorialna koncentracja działań i włączenie społeczności lokalnej do procesu ich programowania i realizacji, chociaż nadal na samorządzie lokalnym spoczywa obowiązek programowania i koordynacji realizacji programu rewitalizacji. Proces rewitalizacji jest częścią całościowej polityki rozwoju miasta, więc powinien być uwzględniony w strategii rozwoju miasta i realizować część wizji rozwoju miasta. Odnowa zdegradowanych dzielnic/osiedli miasta powinna przyczynić się do poprawy sytuacji na tych obszarach, umożliwiając także stabilny rozwój pozostałych części miasta. W związku z tym działania rewitalizacyjne powinny zostać odpowiednio skoordynowane z elementami prorozwojowymi w realizacji strategii miasta.
Ważnym rozwiązaniem jest uelastycznienie rewitalizacji. Ponieważ obszary kryzysowe są unikatowe w swoich problemach, dla każdego powinno zostać wypracowane rozwiązanie odpowiadające na nie. Punktem wyjścia do rozpoczęcia rewitalizacji będzie – podobnie jak do tej pory – opracowanie programu rewitalizacji miasta. Zmienia się jednak podejście do jego przygotowania. Ze względu na terytorialną koncentrację działań potrzebne będzie precyzyjne określenie obszaru kryzysowego. Będzie to można zrobić:
- przedstawiając skalę różnic między wskaźnikami rozwoju społecznego, gospodarczego i przestrzennego dla obszaru kryzysowego oraz całego miasta
- wskazując i uzasadniając występowanie silnego skupiska problemów społecznych, gospodarczych i przestrzennych w danym miejscu, których współwystępowanie blokuje rozwój danego obszaru.
Obok diagnozy opartej na wskaźnikach, konieczna będzie diagnoza potencjału rozwojowego, ponieważ to na jego wydobyciu i wzmocnieniu powinny skupić się działania rewitalizacyjne. Jest to dosłownie szycie na miarę programu rewitalizacji, postulowane w umowie partnerstwa, a następnie w projekcie Krajowej Polityki Miejskiej i założeniach Narodowego Planu Rewitalizacji. Konieczne będzie, aby narzędzia zostały dobrane odpowiednio do potrzeb konkretnego obszaru, a działania zostały usystematyzowane od najpilniejszych i najbardziej efektywnych do uzupełniających.
Z badań wynika, że dotychczas najwięcej środków na rewitalizację miast pochodziło z budżetów samorządów lokalnych. Uruchomienie szeroko zakrojonych procesów rewitalizacyjnych ma spowodować, że w finansowanie rewitalizacji zostaną zaangażowane środki prywatne. Priorytetowe znaczenie rewitalizacji znalazło także swoje odbicie w ilości środków przeznaczonych w programach operacyjnych w latach 2014-2020 na wspieranie prowadzonych przez gminy kompleksowych działań rewitalizacyjnych – 25 mld zł. Gross tych środków będzie pochodzić z regionalnych programów operacyjnych, jednak część działań będzie wspieranych z poziomu krajowego poprzez PO IŚ, PO WER, PO PW oraz PO IR. Największe znaczenie w określaniu ram programowania rewitalizacji będą miały więc instytucje zarządzające poszczególnymi RPO. Ich podejście zostało już w pewnym stopniu nakreślone w projektach RPO. Zanim je przedstawimy, prześledźmy priorytety inwestycyjne, które zostały w założeniach Narodowego Planu Rewitalizacji wskazane jako kluczowe1.
Podstawowe środki z RPO przeznaczone na wspieranie działań rewitalizacyjnych będą pochodziły z priorytetu inwestycyjnego 9.2., tj. Wspieranie rewitalizacji fizycznej, gospodarczej i społecznej ubogich społeczności i obszarów miejskich i wiejskich. Nie można jednak patrzeć na rewitalizację w oderwaniu od innych priorytetów, w ramach których będą realizowane działania komplementarne. Logikę kształtowania powiązań działań rewitalizacyjnych z innymi działaniami wspieranymi ze środków UE w ramach regionalnych programów operacyjnych pokazuje struktura osi priorytetowych, w których został umiejscowiony PI 9.2.
Z zestawienia przedstawionego w tabeli 2 można wywnioskować, że polskie województwa w różny sposób podchodzą do rewitalizacji. Dwa (małopolskie i warmińsko- -mazurskie) zamierzają prowadzić działania rewitalizacyjne w ramach dedykowanych im osi priorytetowych. Druga grupa województw łączy PI 9.2. przede wszystkim z inwestycjami w infrastrukturę zdrowotną i społeczną (9.1.) oraz edukacyjną i szkoleniową (10.4). Pozostałe województwa (łódzkie, mazowieckie, podlaskie i świętokrzyskie) planują rewitalizację jako element kompleksowych działań pobudzających rozwój i modernizację miast.
Niezależnie od umiejscowienia w strukturze regionalnego programu operacyjnego, IZ RPO będą tworzyć warunki umożliwiające realizację działań rewitalizacyjnych zgodnych z nowym podejściem. W dążeniu do tego mogą w procedurach konkursowych premiować dodatkowymi punktami lub wyższym poziomem dofinansowania projekty, które są kluczowymi działaniami w ramach programów rewitalizacji. Mogą też wykorzystywać instrumentarium projektowe wprowadzone tzw. ustawą wdrożeniową5 oraz potencjał subdelegacji wynikający z ZIT. IZ RPO powinny zapewniać koordynację konkursów, aby działania komplementarne mogły uzyskiwać wsparcie w podobnym czasie, zgodnie z logiką interwencji przedstawioną przez miasta w programach rewitalizacji. Bardzo dużo zależy od właściwego wskazania komplementarności na poziomie RPO, ale także w programach rewitalizacji. Powinny one pokazywać możliwość uzyskania efektu synergii dzięki:
- właściwej kontynuacji działań z poprzedniego okresu programowania (komplementarność międzyokresowa)
- wykorzystaniu różnych źródeł finansowania (komplementarność źródeł finansowania)
- jednoczesnemu prowadzeniu projektów poprzez określenie, w jaki sposób projekty odpowiadają na różne problemy, rozwiązując jednocześnie różnorodne przyczyny kryzysu (komplementarność problemowa)
- koncentracji na danym obszarze (komplementarność przestrzenna)
- współdziałaniu różnych interesariuszy (komplementarność instytucjonalna).
Podsumowując, w obecnym okresie programowania (2014-2020), działania rewitalizacyjne w miastach powinny być kompleksowe, skoordynowane i przekształcać się w wieloletnie procesy przemian społecznych, ekonomicznych, przestrzennych i technicznych, skutkujące wyprowadzeniem obszarów zdegradowanych z kryzysu. Potrzebna będzie właściwa identyfikacja obszarów kryzysowych uwzględniająca źródła zagrożeń i bazująca na przeglądzie gospodarki miejskiej oraz wybór właściwych form interwencji w szytych na miarę programach rewitalizacji.
Przypisy
- Obok nich zostały także wymienione uzupełniające PI, tj. 3.3., 3.4., 4.2., 7.2., 7.4., 8.8., 9.1., 9.7., 10.1., 10.3., 10.3 bis.
- Wartości mogą ulec zmianie po negocjacjach z KE.
- Wartości mogą ulec zmianie po negocjacjach z KE.
- RPO WM 2014-2020 wersja 1.3.0 nie zawiera informacji o podziale kwoty przeznaczonej na oś priorytetową na poszczególne priorytety inwestycyjne. Podział alokacji na kategorie interwencji nie pozwala na wyodrębnienie środków przeznaczonych na działania rewitalizacyjne.
- Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie 2014-2020 (Dz.U. 2014, poz. 1146).