Temat numeru: Luka ubezpieczeniowa szczególnie groźna przy klęskach żywiołowych

Ewa Wierzbicka

Klęski żywiołowe coraz częściej w Polsce

Klęska żywiołowa jest związana z działaniem sił natury, awariami technicznymi wywołanymi działaniami, których człowiek nie jest w stanie przewidzieć i przezwyciężyć. Do klęsk żywiołowych zaliczamy szkody związane z czterema żywiołami – powietrzem, wodą, ogniem i ziemią, czyli takimi zjawiskami, jak: huragan, powódź, pożar, trzęsienie ziemi, susza, osunięcie ziemi itd.1 W strefie geograficznej, w której znajduje się Polska, następują stopniowo zmiany klimatyczne, skutkiem których są cieplejsze zimy oraz upalne lata z burzami oraz huraganami, a także z opadami deszczu i gwałtownymi topnieniami śniegu powodującymi powodzie. Ich skutkiem są też coraz częściej osuwiska ziemi niszczące domostwa i obiekty infrastrukturalne. Skutki tych zdarzeń katastroficznych zagrażają życiu i działalności ludzi.

Pojęcie klęski żywiołowej zostało zdefiniowane w Ustawie z 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz. U. nr 62 z 2002r. poz. 558 z późn. zm.). Jest to katastrofa naturalna lub awaria techniczna, których skutki zagrażają życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, mieniu w wielkich rozmiarach albo środowisku na znacznych obszarach, a pomoc i ochrona mogą być skutecznie podjęte tylko przy zastosowaniu nadzwyczajnych środków, we współdziałaniu różnych organów i instytucji oraz specjalistycznych służb i formacji działających pod jednolitym kierownictwem. Zdarzenia związane z działaniem sił natury obejmują m. in. wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, intensywne opady atmosferyczne deszcz nawalny i grad, silne wiatry, osuwiska ziemi, pożary itp. Na obszarze dotkniętym klęską żywiołową oraz na terenach, na którym mogą wystąpić skutki tej klęski, może zostać wprowadzony stan klęski żywiołowej2. Stan zagrożenia, jakim jest stan klęski żywiołowej, uzasadnia realizację w regionie nim objętym wprowadzenie zarządzania kryzysowego, które reguluje Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz.U. z 2007r. Nr.124, poz.1152 z późn. zm.).

W 2010 r. powodzie spowodowały straty w całej Polsce oceniane na 12,5 mld zł (łącznie z rolnictwem). Według danych Polskiej Izby Ubezpieczeń PIU wartość odszkodowań w 2010 r. z tytułu umów ubezpieczenia wyniosła 1,7 mld zł, co stanowi tylko niewielki procent w stosunku do ogólnej wartości strat. W Polsce najczęściej dochodzi do powodzi opadowych, wywołanych przez intensywne gwałtowne opady atmosferyczne. Najbardziej na wystąpienie powodzi i niekiedy związanych z tym osuwisk ziemi narażone są województwa: małopolskie, podkarpackie, śląskie, dolnośląskie, świętokrzyskie, a także lubelskie.

Letnie nawałnice i trąby powietrzne

Straty w miejscowości Bisztynek w konsekwencji tylko jednej klęski żywiołowej spowodowanej przejściem burzy gradowej oszacowano na 9,5 mln zł. W jeden weekend lipcowy w Polsce, w wyniku nawałnic i trąb powietrznych uszkodzonych zostało ponad 954 budynków mieszkalnych lub dachów na tych budynkach i ponad 750 gospodarstw rolnych, wystąpiły znaczne straty także w lasach. Skala dotychczasowych zniszczeń w całym kraju od 1 czerwca do połowy sierpnia br. jest szacowana na co najmniej 400 mln zł.

Jednym ze sposobów, a zarazem instrumentów zarządzania przez JST ryzykiem katastroficznym jest zawarcie umowy ubezpieczenia i zapewnienie właściwego poziomu ochrony ubezpieczeniowej mienia jednostki samorządowej oraz zapewnienie bezpieczeństwa społeczności lokalnej jako interesariuszy tej ochrony. Ubezpieczenie zapewnia transfer ryzyka na ubezpieczyciela, a wypłacane odszkodowanie jest wsparciem przy likwidacji szkód. Usuwanie skutków klęsk typu trąby powietrzne, powodzie czy gradobicia zwykle przekracza możliwości finansowe gminy lub powiatu.

W Polsce do tej pory podstawowym źródłem rekompensaty z tytułu szkód spowodowanych klęskami żywiołowymi jest bezzwrotna pomoc państwa. W pewnym stopniu wynika to właśnie z oczekiwań poszkodowanych, że państwo i władze samorządowe sfinansują straty poniesione w wyniku szkód powodziowych i innych klęsk żywiołowych. To podejście, wspierane niekiedy presją mediów, znacznie obniża skłonność do dobrowolnego ubezpieczania się na szczeblu indywidualnym i lokalnym3. Tym niemniej istnieje wyraźna potrzeba rozłożenia ryzyka klęsk naturalnych między państwo a prywatne osoby fizyczne i prawne na podstawie wykupionego ubezpieczenia od klęsk żywiołowych. Do innego podejścia samorządów i społeczności lokalnych zmuszają realia budżetowe w naszym kraju. Państwo ma relatywnie coraz mniejsze możliwości wypłacania środków pomocowych. Jest to konsekwencja trzech grup przyczyn:

• budżet centralny jest relatywnie coraz uboższy i ma coraz mniejsze rezerwy;
• majątki gospodarstw domowych i mienie JST są coraz więcej warte, a więc coraz więcej można stracić w konsekwencji wystąpienia klęsk żywiołowych.

Oznacza to, że mieszkańcy i samorządy mają coraz więcej do stracenia w obliczu częściej występujących klęsk żywiołowych, a budżety samorządów jak i budżet centralny mają relatywnie mniejsze niż dawniej możliwości bezzwrotnej pomocy dla poszkodowanych mieszkańców i społeczności lokalnych. Z tego wniosek nasuwa się jeden – trzeba bardziej liczyć na siebie, na działania prewencyjne, na zabezpieczenie, a w tym na transfer części ryzyka na komercyjnych ubezpieczycieli. Najlepiej ubezpieczać się przed klęską żywiołową rok, dwa lata wcześniej.

Rola ubezpieczycieli

W takich krajach, jak: Francja, Austria czy Wielka Brytania ze względu na wysoką świadomość ubezpieczeniową i powszechność ubezpieczania mienia, udział odszkodowań z tytułu ubezpieczeń komercyjnych w stratach wynikających z wystąpienia zdarzeń klęskowych dochodzi do kilkudziesięciu procent, np. we Francji 58 proc., w A ustrii 40 proc.4 Kraje te są przykładem skutecznego łączenia ubezpieczenia komercyjnego z pomocą państwa.

Dr Ewa Wierzbick a – adiunkt w Katedrze Zarządzania Finansami Przedsiębiorstwa SGH. Kierownik studiów podyplomowych Akademia Ubezpieczeń- Ubezpieczenia gospodarcze dla przedsiębiorstw. Arbiter Sądu Polubownego przy Rzeczniku Ubezpieczonych.

Według danych firm reasekuracyjnych Munich Re i Swiss Re w krajach Zachodniej Europy ubezpieczyciele pokrywają około 40-60 proc. szkód powodziowych i 70 – 80 proc. zniszczeń spowodowanych wichurami. Dla regionu, do którego należy Polska, Czechy, Słowacja Węgry i Niemcy Wschodnie, wskaźnik pokrycia strat przez ubezpieczycieli wynosi od 7 do 18 proc5.

W krajach UE w większości finansowanie skutków szkód katastroficznych ma charakter mieszany, zarówno ze środków prywatnych w formie odszkodowań od ubezpieczycieli, jak i ze środków publicznych, przy czym proporcje w tym zakresie są zróżnicowane. Zawsze jednak realizowana jest zasada solidarności krajowej oraz solidarności unijnej. W Belgii i w Wielkiej Brytanii oraz w Niemczech (w części zachodniej) głównie z obowiązkowych ubezpieczeń komercyjnych. W Belgii od 2006 r. wszyscy obywatele mają obowiązek włączenia klęski żywiołowej do polis ubezpieczenia nieruchomości. Dodatkowo likwidacja szkód klęsk naturalnych jest współfinansowana przez loterię narodową ze środków narodowego funduszu klęsk6.

W Wielkiej Brytanii również obowiązuje ubezpieczenie obligatoryjne nieruchomości, które obejmuje ryzyka huraganu, cofki, wylewu rzek oraz działania mrozu. Ubezpieczenie nieruchomości wymagane jest do ustanowienia hipoteki. Państwo współuczestniczy w finansowaniu klęsk żywiołowych, wykorzystując środki funduszy katastroficznych, przede wszystkim do działań prewencyjnych, zwłaszcza przeciwpowodziowych. We Francji każde ubezpieczenie komunikacyjne i ubezpieczenie nieruchomości musi obejmować również ubezpieczenia od skutków klęsk żywiołowych. Ubezpieczenia komunikacyjne i od nieruchomości są obowiązkowe. Budynki prywatne i publiczne oraz mienie ruchome, w tym pojazdy silnikowe, ubezpieczone są od pożaru oraz innego rodzaju żywiołów. Ubezpieczone jest także wyposażenie nieruchomości oraz np. szkody spowodowane przerwą w działalności biznesowej7. Stawki i udział własny w tych ubezpieczeniach obowiązkowych jest ustalany przez rząd w drodze dekretu. Zdaniem A. Maciążka, wiceprezesa PIU, do ubezpieczeń katastrof naturalnych w Polsce powinno się podejść systemowo i niezależnie od tego, czy będą to ubezpieczenia obowiązkowe, czy jak w wielu krajach UE dobrowolne, rolą państwa jest wprowadzenie rozwiązań stabilizujących system finansowania tych ubezpieczeń np. przez gwarancje państwa lub odpis części składki z tych ubezpieczeń na fundusz katastroficzny, którego środki mogą być użyte przy wystąpieniu katastrofy naturalnej typu powódź lub huragan na finansowanie odbudowy ze zniszczeń lub działania prewencyjne zmniejszające szkody8.

Podstawowe ubezpieczenie

Ubezpieczenie od ognia i innych żywiołów w zakresie podstawowym pozwala uzyskać odszkodowanie za skutki pożaru, szkody powstałej na skutek uderzenia pioruna, eksplozji i upadku statku powietrznego, a na życzenie klienta ubezpieczenie może być rozszerzone także o skutki innych zdarzeń losowych – np. huraganu, powodzi, deszczu nawalnego, gradu, osunięcia się ziemi itp. Przedmiotem ubezpieczenia może być mienie stanowiące własność lub znajdujące się w posiadaniu ubezpieczającego na podstawie tytułu prawnego, ewidencjonowane zgodnie z obowiązującymi zasadami rachunkowości i użytkowane w związku z prowadzoną działalnością9. Przedmiotem ubezpieczenia mogą być: budynki i budowle, nakłady inwestycyjne (adaptacyjne), maszyny i urządzenia, wyposażenie, sprzęt elektroniczny, zapasy (środki obrotowe), mienie pracownicze, wartości pieniężne, koszty odtworzenia danych i oprogramowania, wymienialne nośniki danych.

Ubezpieczenie od ognia i innych zdarzeń losowych zapewniają ochronę majątku samorządowego przed skutkami o charakterze katastroficznym. Podstawowy zakres ubezpieczenia ogniowego, tzw. FLEXA (z angielskiego: F-fire, L-lightning, EX-explosion, A-aircraft crash landing) obejmuje szkody rzeczowe w ubezpieczonym mieniu w wyniku ognia, uderzenia pioruna, eksplozji, upadku statku powietrznego, natomiast ubezpieczenie od ryzyka innych żywiołów, występuje jako opcja uzupełniająca, przez co rozumie się zwykle huragan, powódź, deszcz nawalny, grad, lawinę, trzęsienie ziemi, obsunięcie ziemi i inne. Wszystkie te zdarzenia spowodowane są przyczynami naturalnymi (bez związku z działalnością człowieka).

Zazwyczaj ubezpieczenia tzw. ogniowe są oferowane jako samodzielne ubezpieczenie mienia od ognia i innych zdarzeń losowych, ale występują również jako jeden z elementów pakietu ubezpieczeń dla JST obejmującego m.in. ubezpieczenie kradzieżowe oraz ubezpieczenie odpowiedzialności cywilnej (OC), lub jako ubezpieczenie na zasadzie all risks (wszystkich rodzajów ryzyka). Ubezpieczenie typu all risks chroni mienie od wszystkich ryzyk zewnętrznych i przypadkowych, które powstały w wyniku zdarzeń gwałtownych, nieprzewidywalnych i zewnętrznych, będących przyczyną szkód, poza wyłączonymi w OWU. ubezpieczenie takie jest zwykle droższe od klasycznego ubezpieczenia od ognia i innych zdarzeń losowych10. Dla ubezpieczającego, w tym wypadku JST, ważny jest katalog ryzyk, które są wymienione oraz zdefiniowane w ogólnych warunkach ubezpieczeń, chodzi o to, co ubezpieczyciel rozumie przez pożar, huragan, powódź, bo to określa jego zakres odpowiedzialności. Rozszerzenie zakresu obowiązkowego o dodatkowe ryzyka wpływa znacząco na wzrost składki, ten wzrost może wynikać także ze szkodowości w danej JST. Ubezpieczyciel zastrzega ograniczenie odpowiedzialności, dlatego najczęściej ochroną ubezpieczeniowa nie są objęte szkody wskutek działań wojennych, aktów terrorystycznych, zanieczyszczenia i skażenia środowiska, a także powodzi, jeżeli ze względu na miejsce ubezpieczenia ma charakter przewidywalny.

W Polsce nie ma obowiązkowego ubezpieczenia od skutków katastrof naturalnych, mimo rekomendacji w tej sprawie zarówno władz jak i ekspertów Polskiej Izby Ubezpieczeń (PIU). Takie ubezpieczenia od klęsk żywiołowych funkcjonują z powodzeniem w wielu krajach UE, niektóre z nich wprowadziły obowiązek wykupywania takich właśnie polis lub stosowana jest przymusowa opcja dodatkowa przy ubezpieczeniu mienia. Stąd w wielu krajach starej UE istnieją rozwiązania pozwalające współfinansować likwidację skutków klęsk żywiołowych zarówno ze środków publicznych, jak i prywatnych w formie odszkodowań i świadczeń od ubezpieczycieli.

W Polsce zakłady ubezpieczeń oferują dla różnych grup klientów, w tym JST, ubezpieczenie od ognia i innych żywiołów. Ubezpieczenia ogniowe, tzw. FLEXA, obejmują wiele zdarzeń losowych, w tym m.in. pożar, wybuch, huragan, deszcz nawalny, grad, powódź, osuwanie się lub zapadanie ziemi, lawinę, falę uderzeniową, działanie ciężaru lodu lub śniegu i inne zdarzenia. Zakres ryzyk i ich definicje znajdują się w ogólnych warunkach ubezpieczeń.

Już w 2008 r. ówczesna rzecznik ubezpieczonych H. Olendzka w liście do ministra finansów z troską sygnalizowała, że funkcjonujący system rozwiązań w zakresie finansowania skutków klęsk żywiołowych stanowi przypadkowy i incydentalny zbiór inicjatyw publicznych i prywatnych, w formie korzystania z rezerwy budżetowej i środków samorządów. Postulowała stworzenie spójnego systemu rozwiązań w zakresie ryzyka zagrożenia żywiołami, m.in. przez obligatoryjność lub znaczące upowszechnienie ubezpieczenia majątku, a przede wszystkim przez stworzenie funduszu klęskowego, z którego wyrównywane byłyby straty ponad wypłaty odszkodowań z ubezpieczenia11.

Inicjatywy ze strony organów rządowych nie doczekaliśmy się. Natomiast zaangażowanie wykazały niektóre samorządy. Na przykład 22 samorządy z woj. kujawsko-pomorskiego zamiast czekać na wsparcie wojewody, łączą siły i budżety. Tworzą fundusz solidarnościowy na wypadek katastrof, który ma stanowić instrument doraźnej pomocy dla gmin i powiatów z województwa dotkniętych skutkami klęsk żywiołowych. W pierwszym roku działalności płatnikiem największej składki (ok. 300 tys. zł) będzie samorząd województwa, swoje środki dołożą też gminy i powiaty (50 gr w przeliczeniu na mieszkańca, w przypadku miast na prawach powiatu – 1 zł)12. Tego typu inicjatywa tworzenia solidarnościowego funduszu jest niezwykle cenna i miejmy nadzieję, że inne JST wezmą z tego przykład. W aktualnej sytuacji finansowej JST oraz budżetu centralnego nasuwają się następujące sugestie:

• jeżeli na coś mogą liczyć samorządy, to przede wszystkim na siebie;
• oznacza to wprowadzenie zasady przezorności, a więc szeroko rozumiana prewencja i ubezpieczenie, zwłaszcza na zasadzie ubezpieczeń wzajemnych, a także wspólnych funduszy klęskowych;
• edukacja ubezpieczeniowa mieszkańców gmin i miast jest warunkiem podniesienia świadomości ubezpieczeniowej, a szerzej ekonomicznej społeczności lokalnych;
• w konsekwencji wydatki na zabezpieczenie, na prewencję i na ubezpieczanie w skali jednostek samorządowych znakomicie przyczynią się do zmniejszenia luki ubezpieczeniowej, czyli powstaną po kilku-kilkunastu latach warunki dla zwiększenia bezpieczeństwa społeczności lokalnych.

Dzisiaj jest to katastrofa żywiołowa i katastrofa dla lokalnego budżetu. Aby zmniejszyć skalę konsekwencji związanych z występowaniem klęsk żywiołowych, trzeba po prostu się zabezpieczać i ubezpieczać, a nie liczyć na cud i na łaskę budżetu centralnego.

Podsumowanie

Zarządzanie mieniem gminy narażone jest na wiele ryzyk: od katastroficznego po ryzyko reputacji. Ubezpieczenie umożliwia transfer ryzyka na ubezpieczyciela i w razie zajścia szkody powinno umożliwiać gminie uzyskanie odszkodowania, które jest wystarczające dla odtworzenia zniszczonego mienia. W Polsce zaznacza się luka ubezpieczeniowa między potrzebami w zakresie ubezpieczenia majątku JST a rzeczywistą ochroną ubezpieczeniową, która nie gwarantuje możliwości odtworzenia zniszczonego majątku w sytuacji zajścia szkody przewidzianej polisą. Wynika to między innymi często z niedoubezpieczenia. Dla JST ważne są przede wszystkim: cena, jakość oraz uproszczenie i przyspieszenie procedur likwidacji szkody. A ze strony ubezpieczycieli, zwiększenie nacisku na działania prewencyjne w JST zapewniające ograniczenie realizacji ryzyka. Ponieważ powszechna ze strony ubezpieczycieli stała się praktyka podwyższania składek dla JST narażonych na ryzyko klęski żywiołowej, powodzi, dlatego aby samorządy nie rezygnowały z ochrony ubezpieczeniowej ze względu na rosnący koszt ubezpieczenia (czyli wyższe składki w ubezpieczeniu JST, w których wystąpiły klęski żywiołowe i w których ryzyko ich zajścia jest duże), powinny być uzupełniane nie tylko dopłatami z budżetu państwa. Te ubezpieczenia, żeby były tańsze, muszą być powszechne (lub obowiązkowe tak jak w krajach starej UE), a zakłady ubezpieczeń pod nadzorem państwa powinny kierować część zebranych składek na fundusze prewencyjne. Uzupełnianiem może być system ubezpieczeń wzajemnych oraz wspólne dla grup JST fundusze klęskowe.

Zdarzały się w ostatnich dwóch latach przypadki znacznych, nawet o 300 i 400 proc. podwyżek składek przez ubezpieczycieli zwłaszcza dla miast zagrożonych katastrofami naturalnymi, co wpływało na zmniejszenie dostępności ubezpieczeń dla JST. Dlatego warto podjąć dyskusję na rzecz upowszechniania ubezpieczeń, w tym także ubezpieczeń wzajemnych gmin oraz ubezpieczeń komercyjnych uzupełnionych o środki z funduszu klęskowego ze wsparciem państwa również w formie gwarancji.

Żyjmy i pracujmy bezpieczniej w zabezpieczonych i ubezpieczonych społecznościach lokalnych po to, aby Polak był mądry przed szkodą, a nie tylko po szkodzie. Jest to po prostu tańszy wariant i bezpieczniejszy dla naszych kieszeni i budżetów.

Przypisy

1. J. Przybutniowski, M. Garysyn, Ryzyko wystąpienia powodzi w systemie finansowania katastrof naturalnych. Próba oceny, s. 1.
2. E. Wojciechowska-Lipka, Ubezpieczenia od żywiołów, www.ho.haslo.pl/article.php?id=1507 -2012.04.16.
3. M. Dąbrowska, Partnerstwo publiczno- prywatne na rzecz usuwania skutków klęsk żywiołowych w rolnictwie – rozwiązania zagraniczne i krajowe, Administracja publiczna, ftp://62.129.225.251/…/Administracja%20publiczna%20_zn%2015.pdf – 2012 03.28. 2012.
4. Wskaźnik procentowy pokazuje udział szkód pokrytych przez ubezpieczycieli w stratach ogółem. Por. M. Nowakowski, W pomocy poszkodowanym idziemy na żywioł, Obserwatorfinansowwy.pl 2012.04.06.
5. Tamże.
6. Finansowanie skutków kataklizmów w niektórych krajach. Wirtualnapolska.pl 2012. 03. 28.
7. M. Proppe, Przegląd systemów ubezpieczenia ryzyk katastroficznych w wybranych krajach Unii Europejskiej. Konferencja, referat PIU, 12 października 2011 r.
8. Ubezpieczenia nieruchomości….op. cit. s A14
9. M. Kaczmarek Ubezpieczenia majątkowe dla podmiotów gospodarczych, w: E. Wierzbicka (red.) Ubezpieczenia non life, CeDeWu, Warszawa 2010 r., s. 176.
10. Por. szerzej na ten temat M. Kaczmarek, Ubezpieczenia majątkowe dla podmiotów gospodarczych, w: E. Wierzbicka (red.), Ubezpieczenia non life, CeDeWu, Warszawa 2010 r., s. 186.
11. List Rzecznika Ubezpieczonych H. Olendzkiej do Ministra Finansów J.V.Rostowskiego z 2008 r. http://www.rzu.gov.pl.
12. T. Żółciak Samorządy podnoszą się po nawałnicach. Tworzą fundusz na wypadek klęsk żywiołowych. http://www.gazetaprawna.pl/drukowanie/639139, 2012-08-21.