Doradzamy i informujemy: Panta rhei1 – projekt zmian w prawie wodnym

Urszula Kruszewska

Ustawa Prawo wodne3, podlegała częstym zmianom. Głównym powodem licznych nowelizacji, była konieczność implementacji dyrektyw unijnych, jak również potrzeba dostosowania przepisów prawa do zmieniających się w Polsce warunków społecznych i gospodarczych. Najistotniejsze zmiany dokonane zostały poprzez nowelizacje z 2005 i 2011 r. Obecnie na etapie konsultacji społecznych i międzyresortowych jest kolejny projekt zmiany ustawy Prawo wodne.t

Obowiązujące regulacje prawne

Obecnie obowiązujące przepisy prawa w zakresie gospodarowania wodami zostały uchwalone przez Sejm w styczniu 2011 r.4 Wprowadzone zmiany dotyczyły głównie trzech obszarów:

• urządzeń wodnych
• jakości wody
• ochrony przed powodzią i suszą

Legalizacja urządzeń wodnych

Uchwalone przepisy w zakresie zasad legalizacji urządzeń wodnych wzniesionych bez wymaganych pozwoleń stanowią przejaw zdroworozsądkowego ujęcia tego zagadnienia. Z ustawy usunięto wymóg, który pozwalał na wystąpienie o legalizację jedynie w przypadku gdy urządzenie spełniało określone prawem wymogi. W przeciwnym przypadku, urządzenie należało rozebrać na własny koszt. Obecnie, właściciel wybudowanego urządzenia może sam wystąpić z wnioskiem o legalizację do lokalnego starostwa. Koniczność likwidacji urządzenia jest możliwa tylko w przypadku gdy:

• właściciel nie wystąpi o legalizację,
• organ uzna, że legalizacja urządzenia jest niemożliwa, np. z powodu naruszania przez urządzenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,
• nie został spełniony nakaz przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia lub likwidacji szkód, zgodnie z wydaną przez organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego warunków i terminu wykonania tych czynności,
• urządzenie wodne jest nienależycie utrzymywane.

Jakość wody

W wyniku implementacji dyrektywy 2008/105/WE5 w sprawie środowiskowych norm jakości w dziedzinie polityki wodnej zaostrzono wymagania dotyczące norm, jakie muszą spełniać odprowadzane ścieki. Wyszczególniono listę substancji szczególnie szkodliwych,6 na wprowadzanie których do kanalizacji lub do środowiska wymagane jest pozwolenie wodnoprawne. Wprowadzono również zapisy, które ograniczają emisję ścieków do wód lub do ziemi oraz zapobiegają marnotrawstwu wody. Władze wojewódzkie, powiatowe i gminne mają za zadanie opracowywać plany dotyczące działań na rzecz poprawy jakości wód.

Znowelizowano także przepisy dotyczące ujęć wody oraz aglomeracji wodnych. Dla jednostek samorządu terytorialnego istotnde jest, iż aglomeracje wyznaczone przed dniem 15 listopada 2008 r. stają się aglomeracjami w rozumieniu art. 43 ust. 2a prawa wodnego w brzmieniu nadanym ustawą z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.)7 Aglomerację wyznaczoną przed 15 listopada 2008 r. sejmik województwa może zlikwidować w drodze uchwały. Wówczas traci moc akt prawa miejscowego, którym ta aglomeracja była wyznaczona.

Ochrona przed powodzią i suszą

Obecnie obowiązujące przepisy ustawy Prawo wodne zawierają również nowe działy dotyczące ochrony przed powodzią oraz ochrony przed suszą. Organy administracji państwowej oraz jednostki samorządu terytorialnego zobowiązane zostały do tworzenia oraz uwzględniania map zagrożenia powodziowego i map ryzyka powodziowego, na etapie sporządzania koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, planu zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy. Nowe akty planistyczne będą obowiązywały od 22 grudnia 2013 r.8 w miejsce dotychczas obowiązujących studiów ochrony przeciwpowodziowej, opracowywanych przez dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej. Samorządy zostały zobowiązane do takiego zarządzania terenami inwestycyjnymi, by głównie zabezpieczać je przed powodzią, a nie tylko usuwać skutki powodzi. Rozszerzono również katalog czynności podejmowanych w celu ochrony przeciwpowodziowej między innymi o budowę, rozbudowę i utrzymanie budowli przeciwpowodziowych, a także prowadzenie akcji lodołamania.

Do zadań organów administracji rządowej niezespolonej i administracji samorządowej należy również prowadzenie ochrony przed suszą zgodnie z planami przeciwdziałania skutkom suszy na obszarach dorzeczy oraz zgodnie z planami przeciwdziałania skutkom suszy w regionach wodnych. Plany te muszą uwzględniać analizę możliwości powiększenia dyspozycyjnych zasobów wodnych, propozycje budowy, rozbudowy lub przebudowy urządzeń wodnych, propozycje niezbędnych zmian w zakresie korzystania z zasobów wodnych oraz zmian naturalnej i sztucznej retencji.9 W planach tych należy również zawrzeć katalog działań służących ograniczeniu skutków suszy. Pomimo tak dużych zmian legislacyjnych wprowadzonych w ustawie Prawo wodne nowelizacją ze stycznia 2011 r., Ministerstwo Środowiska opracowało projekt nowych, wręcz rewolucyjnych rozwiązań w tym zakresie.10

Cele projektowanej regulacji prawnej

Zdaniem projektodawcy, dotychczasowe nowelizacje Prawa wodnego nie wyeliminowały występujących problemów prawnych polegających na braku spójności oraz nieprzejrzystości przepisów prawnych. Celem reformy gospodarki wodnej ma być ukształtowanie (…) rozwiązań prawnych, organizacyjnych i technicznych w gospodarowaniu wodami, które zapewnią trwały i zrównoważony społeczno-gospodarczy rozwój kraju, z uwzględnieniem adaptacji do przewidywanych zmian klimatu.(…)11 Zasadnicze zmiany wystąpią w obszarach:

• struktury organów administracji publicznej,
• finansowania gospodarki wodnej ze środków publicznych,
• wzmocnienia kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego,
• transpozycji postanowień Ramowej Dyrektywy Wodnej.12

Zakładane jest, że zmiany legislacyjne przepisów prawa wodnego, spowodują usprawnienie funkcjonowania organów administracji publicznej poprzez zbudowanie nowej struktury, realizującej innowacyjny katalog zadań w sprawach gospodarki wodnej. Przyczynić ma się do tego rozdzielenie kompetencji w zakresie planowania i zarządzania wodami od utrzymania wód i pozostałego mienia Skarbu Państwa związanego z gospodarką wodną. W wyniku projektowanych zmian nastąpić ma wzmocnienie kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego w dziedzinie utrzymania wód oraz zarządzania mieniem Skarbu Państwa związanym z gospodarką wodną. Twórcy projektu zakładają również, iż nowelizacja spowoduje wprowadzenie efektywnego mechanizmu finansowania gospodarki wodnej, korzystnego dla sektora finansów publicznych, poprzez skonsolidowanie finansowania. Ustalona ma być również funkcjonalna i bezpieczna polityka gospodarowania wodami, z zachowaniem zasad zrównoważonego rozwoju, efektywności ekonomicznej, trwałości ekosystemów i akceptacji społecznej.

Bez wątpienia wymienione powyżej cele określić należy jako słuszne, pożądane i właściwe. Można tylko zastanowić się, czy realne jest osiągniecie tych celów poprzez wdrożenie projektowanych rozwiązań.

Nowa struktura organów administracji publicznej

Konieczność stworzenia nowej struktury organów administracji publicznej projektodawca wywodzi z negatywnej oceny istniejących rozwiązań prawnych, opartej na analizie sposobu wykonywania zadań przez dotychczasowe organy administracji rządowej niezespolonej.

Propozycja zawarta w projekcie zakłada zniesienie prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej jako centralnego organu administracji rządowej właściwego w sprawach gospodarowania wodami oraz likwidację Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej jako centralnego urzędu administracji rządowej. Zadania realizowane przez te podmioty zostaną przypisane ministrowi właściwemu do spraw gospodarki wodnej, który obejmie również wiodącą rolę w gospodarce wodnej na szczeblu centralnym oraz uzyska kompetencje o charakterze koordynującym realizację zadań. Otrzyma on również kompetencje nadzorcze wobec dyrektorów urzędów gospodarki wodnej regionów wodnych wraz z określeniem prawnych instrumentów nadzoru.

Zlikwidowane zostaną również regionalne zarządy gospodarki wodnej oraz zniesieni zostaną dyrektorzy tych zarządów. W to miejsce ustanowieni zostaną dyrektorzy urzędów gospodarki wodnej regionów wodnych oraz utworzone zostaną urzędy gospodarki wodnej regionów wodnych jako urzędy administracji rządowej niezespolonej, zapewniające obsługę dyrektorów urzędów gospodarki wodnej regionów wodnych. Dyrektorom urzędów gospodarki wodnej regionów wodnych zostaną przypisane zadania ustawowe dotychczasowych dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej, z wyłączeniem zadań związanych z utrzymaniem wód oraz pozostałego mienia Skarbu Państwa związanego z gospodarką wodną, inwestycjami, ustanawianiem i znoszeniem oraz oddaniem w użytkowanie obwodów rybackich. Dzięki temu dyrektorzy urzędów gospodarki wodnej regionów wodnych powinni mieć większy wpływ na tworzone plany przestrzenne, szczególnie w zakresie zabudowy terenów zalewowych. Ponadto uzyskają oni kompetencje do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, z wyłączeniem pozwoleń przypisanych do kompetencji marszałka województwa.

Dodatkowo dyrektorzy urzędów gospodarki wodnej regionów wodnych przejmą zadania zniesionych dyrektorów urzędów żeglugi śródlądowej oraz likwidowanych urzędów żeglugi śródlądowej.

Projekt zakłada powołanie dwóch nowych osób prawnych: Zarządu Dorzecza Wisły oraz Zarządu Dorzecza Odry. Podmioty te będą agencjami wykonawczymi w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych.13 Ich zadaniem będzie pozyskiwanie i gromadzenie wpływów generowanych przez gospodarkę wodną, jak również ich wydatkowanie na inwestycje w gospodarce wodnej oraz utrzymanie wód i pozostałego mienia Skarbu Państwa związanego z gospodarką wodną. Chodzi tu między innymi o zarządzanie infrastrukturą, taką jak wały przeciwpowodziowe oraz tamy, śluzy i jazy, znajdujące się na 40 największych rzekach w Polsce.

Reasumując, projekt zakłada redukcję administracji rządowej w zakresie gospodarki wodnej, poprzez likwidację siedemnastu dotychczas funkcjonujących podmiotów i powołanie w to miejsce sześciu urzędów gospodarki wodnej regionów wodnych oraz dwóch zarządów – dorzecza Wisły i dorzecza Odry. Oczywiście zmiany administracyjne znajdą swoje odwzorowanie w zmianach kompetencyjnych.

Patrząc na założenia projektu z matematycznego punktu widzenia, można odnieść wrażenie, iż rzeczywiście nastąpi redukcja administracji państwowej. Siedemnaście urzędów zostanie zastąpionych przez osiem (w domyśle – o ponad połowę mniej, czyli ponad połowa dotychczasowych nakładów finansowych). Jednak w projekcie nie ma informacji, jaka liczba urzędników będzie zatrudniona w nowo powstających urzędach, jaki będzie poziom wynagrodzeń urzędników, w jakich i ilu budynkach będą rozlokowane urzędy, jakie będą koszty wyposażenia, obsługi biurowej, zmian informatycznych, szkoleń pracowniczych oraz wszystkich innych kosztów poniesionych w związku z reorganizacją.

Zgodnie z założeniami projektodawcy, w wyniku likwidacji Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej oraz regionalnych zarządów gospodarki wodnej, a także urzędów żeglugi śródlądowej, nastąpi redukcja obciążeń biurokratycznych. Zapowiadane w projekcie zmiany ustrojowe i kompetencyjne, dotyczące zmian w strukturze organów administracji publicznej właściwych w sprawach gospodarowania wodami mają mieć (…) pozytywny wpływ na funkcjonowanie tych organów oraz na usprawnienie i efektywność ich działania.

Zarówno pozytywny wpływ na funkcjonowanie oraz usprawnienie i efektywność działania są pojęciami trudno mierzalnymi i w zależności od przyjętej metody badawczej mogą być obciążone pewną dozą subiektywizmu. Bez wątpienia jednak wymierne i porównywalne są nakłady poniesione na osiągnięcie zamierzonego celu, oszczędności uzyskane w wyniku przeprowadzonych zmian oraz dodatkowo pozyskane środki finansowe. Te parametry będzie można zweryfikować.

Finansowanie gospodarki wodnej ze środków publicznych

Projektowane zmiany systemu finansowania gospodarki wodnej mają na celu pozyskanie środków publicznych innych niż środki pochodzące z budżetu państwa. Realizacja tego zadania wymaga przyznania na drodze rozwiązań prawnych, odpowiednich kompetencji poszczególnym strukturom rządowym i samorządowym. W projekcie omówione zostały przychody agencji wykonawczych – Zarządu Dorzecza Wisły i Zarządu Dorzecza Odry. Przychody mają pochodzić z:

• opłat za pobór wód i odprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi,
• kar administracyjnych,
• należności za korzystanie ze śródlądowych dróg wodnych oraz urządzeń wodnych,
• rocznych opłat z tytułu oddania w użytkowanie gruntów pokrytych wodami,
• opłat (za udostępnienie danych pochodzących z katastru wodnego, z tytułu umów dotyczących wykonywania rybactwa śródlądowego, za pobór lub wykorzystanie wód do celów energetyki wodnej, za eksploatację kruszywa i innych materiałów pobieranych z wód),
• dotacji z budżetu państwa, z Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej oraz funduszy wojewódzkich,
• środków wnoszonych przez jednostki organizacyjne, przedsiębiorców i osoby fizyczne za wykonywanie odpłatnych usług,
• należności z tytułu najmu i dzierżawy składników majątkowych Skarbu Państwa,
• odsetek od zgromadzonych środków,
• darowizn, dobrowolnych wpłat, zapisów itp.,
• przekazywanych środków przez jednostki samorządu terytorialnego na wykonanie zadań,
• budżetu Unii Europejskiej,
• emisji obligacji własnych i innych papierów wartościowych.

Warto zwrócić uwagę na system opłat, którymi objęte zostaną podmioty wykorzystujące wody powierzchniowe do celów energetyki wodnej. Ta propozycja wydaje się w pełni uzasadniona z ekonomicznego punktu widzenia.

Kompetencje organów jednostek samorządu terytorialnego

W większości przypadków zostaną utrzymane kompetencje jednostek samorządu terytorialnego szczebla wojewódzkiego w zakresie gospodarki wodnej. Dotyczy to między innymi wykonywania uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa w stosunku do wód istotnych do regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, jak również wykonywania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych oraz ustalania opłat: melioracyjnej i inwestycyjnej.

Zarząd województwa otrzyma kompetencje do ustanawiania obwodów rybackich oraz zawierania umów w zakresie oddania w użytkowanie obwodów rybackich. Marszałek województwa będzie organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych w ograniczonym zakresie, ściśle określonym przez ustawę. Równocześnie nadal będzie posiadał kompetencje nadzorcze w stosunku do związków spółek wodnych oraz związków wałowych. W praktyce, to marszałkowie będą odpowiedzialni za zarządzanie wodami samorządowymi.

Jednostki samorządu terytorialnego szczebla powiatowego zostaną ograniczone w swoich dotychczasowych kompetencjach z zakresu wydawania pozwoleń wodno prawnych (na rzecz dyrektorów urzędów gospodarki wodnej regionów wodnych). Starosta pozbawiony zostanie również kompetencji nadzorczych w stosunku do spółek wodnych i związków wałowych. Kompetencje te zostaną przekazane wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta).

Zasadniczo zostanie rozbudowany zakres kompetencji jednostek samorządu terytorialnego szczebla gminnego. Gminom powierzone będą zadania związane z utrzymaniem urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Gmina będzie mogła zlecić to zadanie spółce wodnej, o ile taka spółka istnieje na terenie gminy. Środki finansowe na realizację tego zadania mają pochodzić z obowiązkowych opłat (składek) wnoszonych przez właścicieli gruntów, na których posadowione są urządzenia melioracyjne oraz właścicieli gruntów, którzy odnoszą korzyść z tych urządzeń (w tym na przykład właścicieli elektrowni wodnych). Dodatkowo, dotychczasowe składki uiszczane na rzecz spółek wodnych zostaną zastąpione składkami na rzecz budżetu gminy.

Na jednostki samorządu terytorialnego szczebla gminnego nałożone zostaną również obowiązki związane z wykonywaniem i utrzymywaniem rowów odwadniających tereny zurbanizowane.

Utworzenie nowej spółki wodnej lub związku wałowego będzie wymagało zgody wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Będzie on również pełnił nadzór nad istniejącymi już spółkami wodnymi.

Dalsze regulacje prawne zawarte w założeniach projektu ustawy – Prawo wodne 15 związane z transpozycją postanowień Ramowej Dyrektywy Wodnej, implementacją postanowień Ramowej Dyrektywy Morskiej oraz Dyrektywy Azotowej, jak również pozostałe zakładane regulacje są oczywiste i nie wywołują głębszych uczuć.

Przesłanki uzasadniające konieczność opracowania założeń do projektu ustawy Prawo wodne wydają się przekonujące. Wykazane cele, jakie twórca inicjatywy prawotwórczej zaprezentował, jednoznacznie wskazują na zasadność podjętych działań w tym zakresie. Wątpliwości budzą jedynie metody, za pomocą których cele te mają zostać osiągnięte. Czy likwidacja istniejących struktur i tworzenie od podstaw nowych urzędów jest skutecznym i ekonomicznie uzasadnionym sposobem na poprawę stanu gospodarki wodnej?

Przyjęcie projektu ustawy Prawo wodne przez Radę Ministrów i przekazanie do Parlamentu przewidywane jest w końcu marca 2013 r. Wejście w życie nowych przepisów prognozowane jest w dniu 1 stycznia 2014 r. „Ocena funkcjonowania nowych regulacji w dziedzinie gospodarki wodnej będzie możliwa najwcześniej po upływie roku od dnia wejścia w życie tych regulacji.”16

Jeśli więc latem 2015 r. zdobędę przekonanie, iż projektowane cele zostały w pełni osiągnięte, wówczas z niekłamaną radością złożę ukłon projektodawcy i powiem: Chapeau bas!17

Przypisy

1. gr. „Wszystko płynie”, wszystko na świecie jest zmienne, płynne, nietrwałe.
2. Heraklit, Władysław Tatarkiewicz, Historia filozofii. Wyd. XXII. T. I: Filozofia starożytna i średniowieczna. Warszawa: PWN, 2007, s. 32.
3. Dz. U. 2012 nr 0 poz. 145 Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 10 stycznia 2012 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy – Prawo wodne, dalej Ustawa – Prawo wodne.
4. Dz. U. 2011 nr 32 poz. 159, Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw
5. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/105/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie środowiskowych norm jakości w dziedzinie polityki wodnej, zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy Rady 82/176/EWG, 83/513/EWG, 84/156/EWG, 84/491/EWG i 86/280/EWG oraz zmieniająca dyrektywę 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady; http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008:348:0084:0097:PL:PDF.
6. Art. 41 Ustawa – Prawo wodne.
7. Art. 22 Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. 2011 nr 32 poz. 159.
8. Art. 15, tamże
9. Art. 88 r Ustawa – Prawo wodne.
10. Projekt założeń projektu ustawy Prawo wodne, Projekt 2012-06-05. h ttp://mos.gov.pl/artykul/4853_konsultacje_spoleczne/18653_projekt_zalozen_projektu_ustawy_prawo_wodne.html.
11. Tekst regulacyjny http://mos.gov.pl/g2/big/2012_06/cfa6ad7e3d3180294cc99f6f68f9acfd.pdf.
12. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/60/WE z dnia 23 października 2000 r. ustanawiająca ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=DD:15:05:32000L0060:PL:PDF.
13. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Dz. U. 2009 nr 157 poz. 1240, z późn. zm.
14. Tekst regulacyjny http://mos.gov.pl/g2/big/2012_06/cfa6ad7e3d3180294cc99f6f68f9acfd.pdf
15. Projekt założeń projektu ustawy Prawo wodne, Projekt 2012-06-05 h ttp://mos.gov.pl/artykul/4853_konsultacje_spoleczne/18653_projekt_zalozen_projektu_ustawy_prawo_wodne.html.
16. Tekst regulacyjny http://mos.gov.pl/g2/big/2012_06/cfa6ad7e3d3180294cc99f6f68f9acfd.pdf.
17. fr. kapelusz z głowy!