Opinia BCC do projektu ustawy budżetowej na 2012 rok

Już w kwietniu rząd przyjął założenia makroekonomiczne do projektu budżetu, a następnie na początku maja wstępnie zatwierdził projekt ustawy budżetowej. Powodem takiego przyspieszenia prac budżetowych było rozpoczynające się 1 lipca przewodnictwo Polski w Radzie Unii Europejskiej, a także jesienne wybory parlamentarne. Uznając zasadność argumentów za zmianą terminów planowania budżetowego w br., BCC poparł wniosek strony rządowej w tej sprawie. Ostatecznie propozycja ta nie doczekała się realizacji i projekt ustawy budżetowej (wersja druga) został przyjęty przez rząd we wrześniu, a więc w terminie przewidzianym ustawą o Trójstronnej Komisji ds. Społeczno-Gospodarczych.

Różnice podstawowych wielkości w obu tych dokumentach nie były duże. Wprawdzie już w międzyczasie można było odnotować zmiany perspektyw w sytuacji makroekonomicznej Polski oraz gospodarki europejskiej, ale nie na tyle wyraźne, aby Ministerstwo Finansów musiało uwzględnić je w planowaniu przyszłorocznego budżetu. Dopiero dalszy rozwój wydarzeń w strefie euro, w tym jednoznacznie negatywne perspektywy rozwoju sytuacji gospodarczej u naszych najważniejszych partnerów handlowych, nie pozostawiły złudzeń co do konieczności rewizji podstawowego wskaźnika makroekonomicznego, jakim jest wzrost PKB. W konsekwencji niezbędna stała się weryfikacja innych wielkości makroekonomicznych wpływających na wzrost dochodów budżetowych w 2012 r.

BCC z satysfakcją odnotowuje, że kilka naszych wcześniejszych krytycznych uwag i opinii zostało uwzględnionych w najnowszej (trzeciej) wersji propozycji ustawy budżetowej. Dotyczy to przede wszystkim znacznie zaniżonego, we wcześniejszych projektach, poziomu bezrobocia rejestrowanego na koniec 2012 r. (10%) oraz znacznie zawyżonych dochodów podatkowych ogółem (9%), dochodów z podatku CIT (prawie 20%) oraz dynamiki inwestycji prywatnych (realny wzrost o ponad 14%).

Sytuacja makroekonomiczna

W uzasadnieniu do obecnej wersji projektowanej ustawy budżetowej wskazano, że perspektywy wzrostu gospodarki europejskiej, na którą przypada blisko 80% polskiego eksportu, w II półroczu 2011 r. wyraźnie się pogorszyły. Zgodnie z prognozami Komisji Europejskiej, na przełomie 2011/2012 gospodarka UE wejdzie w okres niemal stagnacji (spowolnienie tempa wzrostu do 0,6 %), przy spadku PKB w niektórych krajach. W dużym stopniu jest to reakcja na znaczące ograniczanie przez kraje UE wysokich deficytów sektora finansów publicznych, które to ograniczanie jest niezbędne do przywrócenia stabilności fiskalnej. Ale spowolnienie zapewne wynika też z obaw przedsiębiorstw o stabilność makrofinansową, w tym kursową, w strefie euro.

Zgodnie z przyjętymi założeniami, w najbliższych latach (począwszy od 2012 r.) zmniejszy się wpływ wydatków publicznych na tempo wzrostu popytu krajowego. W 2012 r. oczekiwana jest bowiem stabilizacja spożycia zbiorowego na poziomie z 2011 r. oraz ograniczenie wolumenu inwestycji publicznych. W rezultacie wkład sektora publicznego (rządowego i samorządowego) do tempa wzrostu ogólnego popytu krajowego będzie bliski zeru. Należy zgodzić się również z przewidywaniem projektu budżetu, że nakłady inwestycyjne sektora prywatnego będą rosły wolniej niż w roku bieżącym. Spowoduje to niższy przyrost zatrudnienia, a to z kolei będzie ograniczać wzrost spożycia indywidualnego. Przeciwdziałać temu w 2012 r. może dalszy spadek stopy oszczędności oraz EURO 2012, co w sumie, powinno uczynić z popytu konsumpcyjnego główny czynnik wzrostu popytu krajowego. Prognozy tempa wzrostu spożycia zbiorowego na poziomie 1,2%, tempa wzrostu spożycia indywidualnego na poziomie 2,9% (spadek z 3,6% w 2011 r.) oraz tempa wzrostu popytu krajowego na poziomie 2% są założeniami zasadnymi. Z kolei osłabienie złotego powinno zmniejszyć import i wobec tego zwiększyć eksport netto. Rząd zakłada wkład eksportu netto do tempa wzrostu PKB na poziomie 0,5%, co też wydaje się zasadne.

W odniesieniu do sytuacji na rynku pracy, zakładana w projekcie stopa bezrobocia w końcu 2012 r. na poziomie 12,3% oznaczałaby stabilizację na tym rynku. Taką stabilizację mamy jednak zwykle dopiero przy wzroście PKB około 4%. Przy wzroście na poziomie 2,5% należy oczekiwać wzrostu stopy bezrobocia do ok. 13,5%. Prognoza średniorocznego wzrostu inflacji CPI na poziomie 2,8% ma też niewielką szansę realizacji. Tzw. efekt przechodzący wysokiej inflacji w br. spowoduje, że nawet przy niewielkim wzroście płac inflacja średnioroczna będzie raczej w przedziale między 3 a 4 %. Inflacja i stopy procentowe będą pozostawać pod silnym wpływem kursu złotego. Gdyby nastąpiło uspokojenie w strefie euro i powrót kursu euro w okolice 4 zł, to inflacja CPI spadłaby być może do poziomu poniżej 3,5%, co pozwoliłoby RPP na obniżenie stóp procentowych. Przy obecnych nastrojach na rynkach finansowych bardziej realne założenie to inflacja średnioroczna o około 1 pp. wyższa niż założona w projekcie budżetu i utrzymanie stóp procentowych na obecnym poziomie.

Z akceptacją przyjmujemy deklarację, że priorytetem rządu na najbliższe lata będzie dalsze ograniczanie nierównowagi fiskalnej. Miarą tej nierównowagi w br. jest deficyt sektora finansów publicznych, liczony wg kryteriów Eurostat. Ten deficyt szacujemy na około 6% PKB, tj. około 90 mld zł, wobec 112 mld w roku ubiegłym. Deficyt budżetu państwa, już od kilku lat, przestał być dobrą miarą nierównowagi fiskalnej. Apelujemy do rządu, aby przy okazji planowanej, kolejnej korekty ustawy o finansach publicznych, w celu lepszej przejrzystości, przeszedł całkowicie z definicji krajowych na definicje Eurostatu dotyczące dochodów, wydatków i długu publicznego.

Podstawowe wielkości budżetu państwa

W projekcie ustawy budżetowej na 2012 r. zaplanowano dochody na kwotę 293,7 mld zł, wydatki w wysokości nie większej niż 328,7 mld zł, deficyt budżetu państwa na kwotę nie większą niż 35 mld zł oraz ujemny wynik budżetu środków europejskich w wysokości 4,5 mld zł. Oprócz wskazanych już wyżej wskaźników makroekonomicznych, przy planowaniu wzrostu dochodów budżetu uwzględniono także założenia, że w całej gospodarce narodowej realny wzrost wynagrodzeń wyniesie 1,1% a wzrost zatrudnienia 0,8%, które to wielkości słusznie zostały znacząco obniżone w stosunku do dwóch wcześniejszych wersji projektowanej ustawy.

Według obecnego projektu dynamika nominalna dochodów budżetowych ma wynieść 105,2% (wzrost dochodów o 5,2%), z czego dochody podatkowe mają wzrosnąć nominalnie o 7,3% (VAT o 7,4%, akcyza o 7,2%, CIT o 4,5%, a PIT o 5,1%). Z kolei dynamika nominalna dochodów niepodatkowych ma wynieść tylko 88,9% (spadek dochodów o 11,1%), pomimo znacznego (czterokrotnego) zwiększenia do 8,1 mld zł dochodów z dywidend od udziałów Skarbu Państwa w spółkach oraz wpłat z zysku.

Oceniając powyższe szacunki trzeba stwierdzić, że są one dużo bardziej realistyczne (może z wyjątkiem wpływów z dywidend) niż w wyjściowej wersji ustawy z maja br. W tym kontekście uwagę zwraca fakt, że pomimo istotnego zmniejszenia prognozowanej dynamiki dochodów, ich wielkość w wartościach bezwzględnych stosunkowo niewiele odbiega od wcześniejszych projekcji. Wynika to ze wzrostu przewidywanego wykonania dochodów na koniec br. Dodać trzeba, że podobnie jak w tegorocznym budżecie, również w 2012 r. nie przewiduje się na tym etapie wpływów do budżetu z tytułu wpłaty z zysku NBP. Ta wpłata z racji słabego złotego może okazać się całkiem wysoka. To właściwie w tym projekcie jedyna poważna rezerwa budżetowa. Ale w przypadku zrealizowania się tzw. czarnego scenariusza ministra Rostowskiego (silny spadek polskiego PKB, duża recesja w UE), ta rezerwa byłaby oczywiście zupełnie niewystarczająca. Silne osłabienie złotego lub recesja gospodarcza, tym bardziej jedno i drugie, oznaczałoby prawdopodobnie przekroczenie przez relację długu publicznego do PKB poziomu 55%.

Ustalony w projekcie ustawy budżetowej limit wydatków w 2012 r. jest wyższy o 4,9% w relacji rok do roku. Stosunkowo najwyższy wzrost wydatków (o 9,2 mld zł, tj. o 6,2%) dotyczy środków przeznaczonych na dotacje i subwencje, co jest spowodowane m.in. zwiększeniem dotacji do FUS o 2,8 mld zł (ze względu na waloryzację świadczeń emerytalno-rentowych) oraz wzrostem wydatków na obsługę długu Skarbu Państwa o ponad 4,5 mld zł do kwoty 43 mld zł (wzrost o 12%). Wzrost dotacji do FUS następuje pomimo zmniejszenia z 7,3% do 2,3% części składki emerytalnej przekazywanej do OFE oraz pomimo uzupełnienia przychodów FUS o środki pochodzące z Funduszu Rezerwy Demograficznej w wysokości 2,9 mld zł. Do tego negatywnego obrazu dodać trzeba, że dotacja z budżetu państwa do trzech funduszy celowych (FUS, KRUS i PFRON) została zaplanowana w łącznej wysokości 55,9 mld zł, z czego dotacja do FUS ma wynieść prawie 40 mld zł, a do KRUS – 15,2 mld zł.

Plan przyszłorocznych wydatków potwierdza, że w finansach publicznych trudno mówić o znaczącej poprawie. W dalszym ciągu wydatki sztywne stanowią ok. 75% ogółu wydatków. Wiele do życzenia pozostawia racjonalność wydatków socjalnych. Niektóre wygospodarowane oszczędności (np. w ramach wydatków Funduszu Pracy czy Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych) powiększają środki pozostające w dyspozycji Ministra Finansów. Na przykładzie FUS widać, że stosowanie różnych form wsparcia poza dotacjami, takich jak nieoprocentowana pożyczka budżetu, jest „zamiataniem deficytu pod dywan”. Podobna praktyka manipulowania danymi statystycznymi w obszarze finansów publicznych ma niestety miejsce przez wyłączenie Krajowego Funduszu Drogowego i Krajowego Funduszu Kolejowego z sektora finansów publicznych oraz pominięcie zobowiązań Skarbu Państwa na nowych subkontach w ZUS (efekt przesunięcia części filaru II do ZUS) w statystyce długu publicznego. Efekty finansowe zapowiadanych przez rząd reform emerytalnych odnoszą się niestety głównie do długookresowej perspektywy i siłą rzeczy nie mogą zmienić niekorzystnego obrazu bieżącego stanu finansów publicznych.

Deficyt i jego finansowanie

Wobec zakładanego w 2012 r. deficytu budżetu państwa w wysokości 35 mld zł, deficytu budżetu środków europejskich w wysokości 4,5 mld zł oraz ujemnego salda przychodów z prywatyzacji i ich rozdysponowania w kwocie 5,6 mld zł, planowane w 2012 r. potrzeby pożyczkowe netto kształtują się na poziomie 46,2 mld zł.

Poziom brutto tych potrzeb (suma potrzeb netto oraz przypadającego do wykupu w 2012 r. długu) wynosi 176,1 mld zł, co wynika głównie z wysokich wykupów długu, w szczególności z tytułu obligacji emitowanych w okresie napięć na rynkach finansowych w latach 2009-2010. Planowany poziom potrzeb pożyczkowych brutto wg standardów międzynarodowych (suma potrzeb netto oraz przypadającego do zapłaty, zapadającego w 2012 r., długu z tytułu obligacji i kredytów, pomniejszona o saldo bonów skarbowych) wynosi 154,8 mld zł, czyli około 10% PKB. Taki poziom potrzeb pożyczkowych brutto plasuję Polskę w grupie krajów z dużymi potrzebami w tym zakresie.

Na sfinansowanie deficytu budżetu państwa, deficytu budżetu środków europejskich oraz ujemnego salda przychodów z prywatyzacji i ich rozdysponowania w łącznej kwocie 45,1 mld zł złoży się saldo finansowania ze źródeł krajowych (27,5 mld zł) oraz saldo finansowania zagranicznego (17,6 mld zł).

Zakładany w 2012 r. deficyt budżetu państwa (maksimum 35 mld zł) oznacza, że deficyt ten będzie (prawdopodobnie) wyższy od przewidywanego wykonania w 2011 r. (30,2 mld zł). Natomiast pozytywnym sygnałem jest przewidywany zwiększony dopływ do budżetu środków unijnych. W rezultacie ujemny wynik budżetu środków europejskich ma być 3-krotnie niższy w stosunku do 2011 r. W celu ograniczenia przyrostu długu publicznego zasadne wydaje się zbadanie możliwości zwiększenia przychodów z prywatyzacji w 2012 r. ponad obecnie założone 10 mld zł oraz podjęcie skutecznych kroków na rzecz poprawy stanu należności Skarbu Państwa.

Zgodnie z aktualnymi planami przedstawionymi w Uzasadnieniu projektu ustawy budżetowej na 2012 r., deficyt kasowy sektora finansów publicznych w 2011 r. zmniejszy się do poziomu 63,3 mld zł z 84,7 mld zł w 2010 r. Z kolei w 2012 r. deficyt ten miałby ulec dalszemu obniżeniu o 16,8 mld zł, czyli do poziomu 46,5 mld zł, co oznacza, że planowany deficyt kasowy sektora w relacji do PKB wyniósłby
2,9% PKB.

Komentarz do tabeli: Dane kasowe za 2006-10 pochodzą z raportów MF i projektu budżetu na 2012r., dane memoriałowe z Eurostatu (2011, z ostatniej notyfikacji MF). Wydaje się, że ujęcia kasowe i memoriałowe różnią się przez cały czas z tych samych powodów. Istotną przyczyną zmniejszenia różnicy w 2011 r. są mniejsze transfery do OFE. Inne ważne przyczyny różnic kasa/memoriał to fundusz drogowy oraz przepływy z EU. Chociaż nie widać „manipulacji” MF ujęciami kasowym i memoriałowym, to oczywiście potrzebne jest ujednolicanie metodologii krajowej z ESA95. W obecnej sytuacji obiekcje MF, co do szybkości tego procesu wynikają zapewne stąd, że przejście na metodologię ESA95 oznaczałoby poinformowanie społeczeństwa o przekroczeniu progu 55% przez relację długu do PKB już w 2010 r. i kontynuacji tego przekroczenia także w 2011 r.

Z tabeli powyższej wynika, że w latach 2008-2010 wynik kasowy deficytu pogorszył się o prawie 86 mld zł, z nadwyżki 1 mld zł w 2007 r. do deficytu 84,7 mld zł w 2010 r. Pogorszenie według definicji ESA95 było w podobnej skali, bo o 88,9 mld zł. Jeżeli chcemy osiągnąć poziom deficytu 1% PKB w 2015 r. wg definicji ESA95, to potrzebne zmniejszenie deficytu w latach 2012-2015 powinno wynosić ok. 66 mld zł. W ostatnim expose premier potwierdził cel 1%, ale nie wyjaśnił, jak jego rząd zamierza ten cel osiągnąć.

Chcielibyśmy wiedzieć, jaki deficyt sektora general government (GG), liczonego wg kryteriów UE, przewiduje rząd w 2012 r. Jeżeli różnica między deficytem GG liczonym przez Eurostat i kasowym byłaby taka w 2012 r. jak przewidywana w 2011 r. (22,2 mld zł), to deficyt w 2012 r., liczony wg ESA95, wynosiłby 68,7 mld zł, czyli 4,2% PKB. Nawet jeśli różnica między obu tymi deficytami byłaby nieco mniejsza w 2012 r., to najwyraźniej rząd, w projekcie ustawy budżetowej, wycofuje się ze swojego zobowiązania wobec UE – obniżenia deficytu GG liczonego wg ESA95 do poziomu poniżej 3% PKB, zobowiązania potwierdzonego jeszcze 18 listopada w expose premiera Tuska. Jeśli ta interpretacja się potwierdzi, to powstałoby pole do kontynuowania konfliktu między Polską, a Komisją Europejską, co oczywiście może również skutkować wyższymi rentownościami skarbowych papierów wartościowych, więc także wyższymi kosztami obsługi długu publicznego.

Podsumowanie

Proponowany budżet państwa na rok 2012 w bardzo ograniczonym stopniu zbliża nas do trwałego ustabilizowania finansów publicznych. Zejście z deficytem całego sektora do poziomu 2,9% PKB na koniec przyszłego roku jest możliwe tylko w kontekście wyniku kasowego. Niezależnie od tych zastrzeżeń, z aprobatą odnotowujemy zapowiedziane przez rząd zmiany ustawowe w obszarze emerytalnym, chociaż ze znacznymi skutkami dla poprawy stanu finansów publicznych dopiero w dość odległej przyszłości.

Wobec przekroczenia w 2010 r. przez relację państwowego długu publicznego do PKB progu 50%, zaistniała konieczność przyjęcia w ustawie budżetowej na 2012 r. relacji deficytu budżetowego do dochodów nie wyższej, niż założona w budżecie na 2011 r. Relacje tę w ustawie na 2011 r. ustalono na poziomie 14,7%, natomiast relacja założona w projekcie ustawy budżetowej na 2012 r. wynosi 11,9%.

Najogólniej oceniając, projektowany na 2012 r. budżet państwa jest bardziej realny niż jego dwie wcześniejsze wersje. Jednocześnie, wobec pogarszających się perspektyw gospodarki europejskiej, a w rezultacie także polskiej, bardziej wątpliwe – niż jeszcze wiosną br. – jest zejście w 2012 r. z deficytem całego sektora finansów publicznych, liczonym wg definicji UE, do poziomu poniżej 3% PKB.

Prof. Stanisław
Gomułka główny ekonomista BCC

Janusz Zieliński
ekspert ds. ekonomicznych Instytutu Interwencji Gospodarczych BCC