Temat numeru: Propozycje rozwiazań systemowych w zakresie upowszechniania PPP w Polsce.

Dr Irena Herbst,
Przemysław Zaremba, Centrum PPP

Bardzo dobrym przykładem są w tym zakresie także Niemcy, które stosunkowo późno, bo w 2004 r., rozpoczęły świadome promowanie PPP i w ciągu czterech lat osiągnęły znakomite rezultaty w jego upowszechnianiu – liczne szkoły, siedziby władz publicznych, szpitale, rewitalizacja. Polska, mimo względnie uporządkowanych od 2005 r. i przyjaznych regulacji prawnych (2009 r.), znajduje się nadal na wstępnym etapie posiłkowania się tym instrumentem. Obecnie wyprzedzają nas nie tylko takie kraje europejskie, jak Wielka Brytania, Niemcy, Hiszpania, Francja i Irlandia, ale także Czechy, Węgry, Słowacja czy nawet Rumunia i Bułgaria. Byliśmy pionierem na etapie tworzenia prawa, jesteśmy outsiderem na etapie jego wykorzystania.

Szerokie wykorzystywanie PPP jest istotną determinantą poprawy poziomu i jakości świadczenia usług publicznych i względnie szybkiego nadgonienia odziedziczonych po ubiegłych dziesięcioleciach ogromnych zaniedbań w tym przedmiocie. Ostre uwarunkowania budżetowe związane z koniecznością ograniczania deficytu budżetowego – kryteria z Maastricht, kryzys gospodarczy, wymóg rezerwacji środków publicznych dla projektów finansowanych z funduszy unijnych – dodatkowo, niezależnie od wyższej efektywności PPP w porównaniu z metodami tradycyjnymi polegającymi na finansowaniu z budżetu publicznego, skłaniają do aktywnej promocji jego stosowania. Nie bez znaczenia jest też polityczno-społeczny wymiar zwiększenia dostępu do usług publicznych i wzrost standardu ich świadczenia. Poprawa sytuacji w istotny sposób wpływać może na poziom przyzwolenia społecznego na niezbędne reformy, w tym reformę finansów publicznych i tym samym dostarczyć pozytywnych uwarunkowań stabilnego wzrostu gospodarczego.

Jak uczą doświadczenia innych krajów, skuteczna implementacja partnerstwa publiczno-prywatnego wymaga świadomych, planowych działań władzy publicznej. I tak, skuteczna implementacja partnerstwa publiczno-prywatnego jest, jak się wydaje, determinowana spełnieniem dwóch zbiorów warunków: koniecznych i dostatecznych.

Do zbioru warunków koniecznych należałoby zaliczyć przede wszystkim wolę polityczną – silne, aktywne poparcie polityczne struktur władzy wykonawczej dla idei PPP jako formy realizacji infrastruktury niezbędnej do poprawy świadczenia usług publicznych, stabilne, przyjazne regulacje prawne umożliwiające realizację zadań publicznych z wykorzystaniem środków prywatnych, przewidywalną sytuację makroekonomiczną, a także gotowość i dojrzałość organizacyjno-kompetencyjną sektora publicznego do realizacji inwestycji z udziałem podmiotu prywatnego na zasadach partnerstwa oraz wiarygodnych i solidnych partnerów sektora prywatnego. Natomiast w zbiorze warunków dostatecznych powinno znaleźć się opracowanie krajowej – lokalnej, regionalnej – polityki wykorzystania formy PPP, w tym:

• określenie preferowanych pól jego stosowania (przedmiotu PPP);
• system organizacji i koordynacji, monitoringu oraz oceny korzystności realizowanych projektów PPP wraz z wykreowaniem instytucji realizujących te funkcje;
• system upowszechniania i promocji rozwoju stosowania PPP, w tym i adekwatnych dla tych funkcji instytucji przygotowujących standardy dobrych praktyk i wzorców zachowań;
• opracowanie programu popularyzacji wiedzy o PPP – szkoleń, studiów podyplomowych, warsztatów, uruchomienie środków publicznych finansujących przygotowanie pożądanych standardów zachowań i wzorców dobrych praktyk oraz wspierających działania instytucji – weryfikujących korzystność wyboru formuły PPP, programowo koordynujących oraz monitorujących rozwój PPP.

W krajach, w których PPP jest szeroko stosowaną formą realizacji procesów świadczenia usług publicznych, warunki obu wymienionych wyżej zbiorów są dotrzymywane. Różnie ustalone są preferencje w zakresie przedmiotu PPP, np. w Hiszpanii infrastruktura transportowa i ostatnio szpitale, a w Niemczech szkoły czy szpitale, ale we wszystkich istnieje spójna, świadoma strategia wyznaczająca władzom publicznym każdego szczebla preferowany kierunek działania. We wszystkich krajach istnieją też specjalne instytucje programujące i koordynujące rozproszone działania władz publicznych w tym przedmiocie i promujące, w szerokim rozumieniu, wybór tej właśnie formy działania. W Polsce – daleko nie do końca. Nie dotrzymujemy wszystkich warunków zbioru pierwszego i znakomitej większości zbioru warunków dostatecznych, chociaż w porównaniu do lat 2007-2009 sytuacja jest niewątpliwie lepsza. Co prawda wola polityczna ma charakter bardziej deklaratywny niż praktyczny, a wiedza władzy publicznej o PPP jest, łagodnie oceniając, niewielka, ale pozostałe warunki konieczne są w zasadzie spełnione. Podstawowym zadaniem jest zatem dopełnienie warunku przybliżenia wiedzy na temat PPP oraz opracowanie polityki upowszechnienia PPP wraz z całą niezbędną infrastrukturą instytucjonalno-programową pozwalającą na zarządzanie realizacją strategii rozwoju PPP w Polsce.

Poniżej przedstawiamy ocenę dotychczasowych działań w tym zakresie oraz propozycję niezbędnych rozwiązań.

1. Opracowanie rządowej polityki stosowania PPP, jako formy realizacji usług publicznych
   
   • Cel:

     Przełożenie woli politycznej na język świadomych, planowych działań praktycznych – gdzie, kiedy i jak stosować PPP.

   • Co zostało zrobione?

     Niewiele. Pierwsza i jak dotąd jedyna instytucja dedykowana opracowaniu takiej polityki – Zespół ds. PPP – powołana została przez Ministerstwo Gospodarki pod koniec 2010 r.

   • Co należy zrobić?

     Po pierwsze zlecić opracowanie długookresowej polityki stosowania PPP w Polsce (do roku 2030: ten sam horyzont czasowy i dla tych samych celów jak w strategii społecznej Michała Boniego).

     Po drugie powołać komórkę organizacyjną w Ministerstwie Gospodarki, odpowiedzialną za współpracę ze zleceniobiorcą opracowania ww. polityki – ważne ze względu na konieczność pozyskiwania aktywnej współpracy w innych resortach wchodzących w skład Zespołu Międzyresortowego.

2. Opracowanie i wdrożenie strategii implementacji PPP do polskiej praktyki.
   
   • Cel:

     Powołanie struktury organizacyjno-wykonawczej, w tym koordynującej działania podmiotów publicznych, niezbędnej dla urzeczywistnienia polityki stosowania PPP w Polsce oraz opracowywanie średnioterminowych programów upowszechniania wiedzy i umiejętności stosowania PPP w Polsce.

   • Co zostało zrobione?

     Bardzo niewiele. Nieliczne działania w tym przedmiocie mają charakter wyrywkowy, przypadkowy i incydentalny. Są przy tym bardzo rozproszone i ograniczone do wąsko pojętej promocji typu: szkolenia, konferencje, promocja polskich potrzeb w PPP za granicą. Pewien wyjątek stanowi tu Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, ale program ich działań jest ściśle zdeterminowany zakresem tematycznym, wynikającym z kompetencji tego ministerstwa oraz możliwościami wykorzystania pomocy technicznej (środki europejskie) na upowszechnianie PPP. Ale nawet w tak ograniczonym zakresie nie sformułowano spójnej strategii działania. W imieniu właściwego w tym przedmiocie Ministerstwa Gospodarki tego typu promocję miała prowadzić Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości. Po roku od ukazania się ogłoszenia rozstrzygnięty został przetarg dotyczący małego fragmentu problemu – szkoleń. Jak dotąd nie istnieje całościowa „rządowo-parpowska” strategia takiego upowszechniania.

     Względnie kompleksowy program upowszechniania wiedzy i kompetencji o PPP został opracowany w Centrum PPP, ale jest to organizacja pozarządowa, której potencjał finansowy nie pozwala na uruchomienie niezbędnych działań. W tym miejscu warto podkreślić że uczelnie wyższe poprzez uruchomienie studiów podyplomowych w zakresie PPP włączyły się w szeroko rozumiane upowszechnianie PPP w Polsce – obecnie Centrum PPP wraz z Uczelnią Łazarskiego oraz Instytutem Badań i E E kspertyz Samorządowych w roku akademickim 2011/2012 uruchomiły Studia Podyplomowe: Partnerstwo Publiczno-Prywatne dla Przedstawicieli Administracji Publicznej, licząc na przełamanie barier w zakresie inwestycji publiczno-prywatnych poprzez profesjonalne kształcenie kadry zajmującej się ich przygotowaniem.

   • Co należy zrobić?

     Powołać pełnomocnika rządu ds. PPP odpowiedzialnego za sformułowanie polityki stosowania i upowszechniania PPP, w tym koordynację działań poszczególnych resortów i samorządów terytorialnych, a także współpracę z podmiotami rynkowymi.

     Opracować i skoordynować1 strategię upowszechniania wiedzy, kompetencji i umiejętności w zakresie wykorzystywania formuły PPP dla świadczenia usług publicznych w Polsce.

     Opracować i uruchomić systemowe rozwiązania pozwalające na zmniejszanie poziomu ryzyk ponoszonych przy realizacji projektów w formule PPP. Włączyć projekty PPP do krajowego systemu sprawozdawczości statystycznej.

3. Rozwiązania instytucjonalne
   
   • Cel:

     Uruchomienie struktury organizacyjnej, pozwalającej na realizację celów programowych określonych w polityce stosowania PPP i strategii upowszechniania tej formuły realizacji usług publicznych oraz uruchomienie instytucji zmniejszających poziom ryzyk związanych ze stosowaniem formuły PPP.

   • Co zostało zrobione?

     Jak do tej pory w zasadzie nic na szczeblu centralnym. Jedyny wyjątek stanowi powołanie struktury organizacyjnej – departament oraz platformy współpracy z samorządami terytorialnymi w MRR i przypisanie w innych ministerstwach fragmentarycznych kompetencji w tym przedmiocie pojedynczym urzędnikom w ramach ich podstawowych kompetencji, np. promocja PPP jako kolejny punkt w zestawie przedmiotów promocji.
     Pozytywnym przykładem aktywności jest także Ministerstwo Finansów i Bank Gospodarstwa Krajowego, które uruchomiły prace nad odpowiednio – krajowym systemem statystyki oraz jednostką audytującą korzystność wyboru formuły PPP versus rozwiązania tradycyjne.

   • Co należy zrobić?

     Powołać pełnomocnika ds. PPP w MG (np. w randze podsekretarza stanu) Utworzyć jednostki organizacyjne ds. PPP w poszczególnych ministerstwach – tych nadzorujących sektory wskazane polityką rządową jako szczególnie predysponowane do stosowania formuły PPP.
     Uruchomić systemowe wsparcie ze środków publicznych dla finansowania części kosztów przygotowania PPP, np. na wzór nadal funkcjonującego Funduszu Rozwoju Inwestycji Komunalnych – kredyt preferencyjny na koszt przygotowania. Uruchomić system poręczeń dla kredytów zaciąganych na realizację przedsięwzięć PPP2. Utworzyć instytucję oceniającą korzystność wyboru formuły PPP w porównaniu do formuły tradycyjnej.

4. Regulacje prawne
   
   • Cel:
     Zachowanie przyjaznych dla stosowania formuły PPP uwarunkowań prawnych.
   • Co zostało zrobione?
     Podstawowe akty prawne regulujące zasady realizacji przedsięwzięć w formule PPP są względnie przyjazne. Problem stanowią nowe regulacje prawne tworzone dla innych celów, które ingerują bezpośrednio – nowelizacja ustawy o PPP – lub pośrednio w domenę zasad podejmowania decyzji o realizacji przedsięwzięcia w formule PPP, a także zmieniają ex post warunki działania, brak jasnej wykładni prawa, co powoduje stałą konieczność poszukiwania dodatkowych wykładni i interpretacji, brak inkorporacji do prawa polskiego decyzji Eurostatu z 2004 r. regulującej podział ryzyk uprawniający do nieobciążania długu publicznego podjętymi przez stronę publiczną, w ramach projektu PPP, zobowiązaniami publicznymi.
   • Co należy zrobić?
     Inkorporować do prawa polskiego decyzję Eurostatu – ustawa o finansach publicznych lub ustawa deregulacyjna – obecnie procedowana w sejmie. Przywrócić pierwotne zapisy ustawy o PPP – nowelizacja obecnie procedowana w sejmie.
     Z nowelizować ustawę o finansach publicznych w kierunku umożliwiającym w projektach PPP na inną niż dotychczas, uniwersalną kwalifikację wydatków z tytułu wypłaty wynagrodzenia partnerowi prywatnemu. Kwalifikacja jako wydatek inwestycyjny pozwala na niezaliczanie zobowiązań finansowych do długu publicznego.
     Stale i aktywnie monitorować proponowane zmiany w regulacjach prawnych (sejm, ministerstwa) obowiązek wyżej omawianego pełnomocnika ds. PPP.

Przypisy

1. Obecnie poszczególne resorty (MRR – środki unijne, MG, MI – środki unijne, MSWiA – środki unijne, PARP – środki unijne) dysponują środkami finansowymi, które mogą być na ten cel wydatkowane. Nie istnieje jednak żaden ośrodek programowo-koordynujący; w większości przypadków brak wyodrębnionych jednostek wewnętrznych dysponujących programem działania, wiedzą i kwalifikacjami; brak też komunikacji między resortami.
2. Jedną z najistotniejszych zalet PPP jest możliwość nieobciążania długu finansów publicznych finansowymi zobowiązaniami władzy publicznej związana z odpowiednim podziałem ryzyk między partnera publicznego i prywatnego. Jednak przy trudnych uwarunkowaniach rynkowych prawidłowy z tego punktu widzenia podział może jednak nie wystarczyć – ze względu na żądanie przez banki dodatkowych gwarancji strony publicznej – co ułatwia dostęp do kredytu, ale zmienia podział ryzyk i w wymiarze krajowym zwiększa poziom długu publicznego. Dlatego wiele krajów stosuje specjalne linie doręczeniowego, jak np. Niemcy, Francja, Brazylia, USA – są one tu elementem aktualnie realizowanego programu antykryzysowego, Indie.