Temat numeru | Wiedzieć, znaczy zarabiać. Zagrożenia dla finansów JST

Zbigniew R. Wierzbicki

Temat OFE i finansów JST w zasadzie przesłonił sytuację budżetu Polski i zagrożeń wynikających z nieokiełznania strony kosztowej podsektora rządowego w systemie finansów publicznych. Można to nazwać przejawem hipokryzji budżetowej, ponieważ rządowi mylą się skutki z przyczynami. W związku z tym popatrzmy uważniej na niektóre zagadnienia dotyczące sytuacji budżetowej JST w Polsce, nie tracąc z pola widzenia tendencji w sferze finansów samorządowych w całej Unii Europejskiej, zwłaszcza w sytuacji narastającej drugiej fali europejskiego i światowego kryzysu finansowego.

Trendy

W ostatnich dwóch dekadach rozwoju krajów i społeczności lokalnych w Unii Europejskiej zarysowują się coraz mocniej następujące tendencje:

1. Regionalizacja i w jej ramach zwiększanie roli społeczności lokalnych związane ze wzrostem budżetów lokalnych w oparciu o rosnące w trendzie transfery z budżetów centralnych, zwiększanie roli lokalnych źródeł dochodów etc. Oznacza to też rosnącą odpowiedzialność JST za infrastrukturę materialną i niematerialną lokalnego rozwoju.
2. Zwiększanie roli finansowania zewnętrznego projektów, zwłaszcza inwestycyjnych, realizowanych przez JST i podmioty zależne, co związane jest z aktywnym sięganiem po kredyty bankowe i wieloletnie instrumenty dłużne typu obligacje komunalne.
3. Rosnące znaczenie nieklasycznych, w tym pozabudżetowych, metod i form finansowania projektów podejmowanych przez JST i podmioty zależne. Wynika stąd coraz większa rola przedsięwzięć w zakresie partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP), a także różnych form leasingu.
4. Zwiększające się merytoryczne kompetencje i wiedza struktur zarządzających działalnością operacyjną i rozwojową JST, w tym współpracą z podmiotami prywatnymi, którym powierzane są coraz szersze zakresy zadań w sprawie zabezpieczania potrzeb środowisk lokalnych. Zarządzanie JST w krajach UE w coraz większym stopniu upodabnia się do zarządzania korporacjami z zadaniem maksymalizacji korzyści i wartości dla specyficznych „akcjonariuszy”, jakimi są mieszkańcy i podmioty gospodarcze, czyli podstawowi interesariusze JST.

Poza szczególnymi sytuacjami przebieg kryzysu wpłynął nie na ograniczanie kompetencji JST, a wprost przeciwnie – na ich rozszerzanie, jak też ich coraz silniej akcentowaną odpowiedzialność za lokalny i regionalny rozwój oraz wyniki ekonomiczne.

W zasadzie – poza Grecją, która jest szczególnym przypadkiem – nigdzie w UE nie sformułowano w ramach pakietów i działań antykryzysowych postulatów ograniczania działalności, w tym zaostrzania reguł finansowania w takiej skali jak w Polsce. Działania rządów zmierzają nie do hamowania rozwoju regionów i społeczności lokalnych. A wprost przeciwnie – do zwiększania możliwości finansowania przedsięwzięć rozwojowych JST, traktując je jako ważny element programów antykryzysowych tzw. drugiej generacji.

Programy antykryzysowe podejmowane w krajach UE w znacznej większości przypadków ukierunkowane są na sanację sektora finansów publicznych w części tzw. rządowej. Działo się tak i nadal jest to kontynuowane, mimo że w porównaniu z Polską udział zadłużenia JST w krajach UE w zadłużeniu ogółem (mierzonego udziałem w długu publicznym) jest ponad dwukrotnie większy. Natomiast JST i budżety lokalne w zasadzie nie brały udziału w spirali hazardu ryzyka poprzedzającej kryzys, stąd też nie było konieczności ich angażowania do masywnych działań antykryzysowych w pierwszej fazie kryzysu (programy antykryzysowe pierwszej generacji). Podkreślano bowiem stabilizujący wpływ aktywności inwestycyjnej prowadzonej na szczeblu lokalnym. JST nawet bez apeli władz centralnych same starały się poprzez np. czasowe warunkowe obniżanie opłat lokalnych etc. wpływać na poprawę warunków prowadzonej działalności gospodarczej w obszarze ich możliwego oddziaływania systemowego, a czasami wręcz indywidualnego ukierunkowanego na wsparcie konkretnych podmiotów gospodarczych.

W takim kontekście działania regulacyjne Ministerstwa Finansów są w poważnym zakresie sprzeczne z dominującymi tendencjami w UE. Prowadzić to będzie do narastania konfliktów między władzami centralnymi a środowiskiem samorządowym. Przedsmak tego zaczynamy dostrzegać już w tych miesiącach. Ostatnio osiągnięte porozumienie w zakresie wielkości deficytu JST jest klasycznym wręcz przykładem tzw. negatywnego kompromisu.

Realia ekonomiczne sytuacji JST w Polsce

W cieniu społecznej debaty dotyczącej losów OFE, a obecnie dodatkowo burzy wokół losów strefy euro i gospodarki USA, toczy się coraz gorętsza dyskusja o losach polskiej samorządności lokalnej. Wprowadzane w ostatnich miesiącach regulacje są przedmiotem coraz ostrzejszej krytyki. Zamiast kompleksowej reformy systemu finansów publicznych mamy do czynienia z wyrywkowymi działaniami, które nie dotykając podstawowych przyczyn narastającego ryzyka katastrofy sektora finansów publicznych w Polsce, próbują ukierunkować uwagę na obszary ważne, ale niezwiązane z przyczynami rosnącego długu publicznego. Złośliwi przypominają stare polskie przysłowie „Kowal zawinił, Cygana powiesili”. Tym Cyganem są jednostki samorządu terytorialnego.

Natomiast oszczędności trzeba znaleźć przede wszystkim poprzez ograniczenie wydatków budżetu państwa, tj. głównie sektora rządowego.

Ministerstwo Finansów nadal w praktyce prawie ignoruje stanowisko JST. Jest w nim zaakcentowana wola partycypacji JST w programie oszczędnościowym, ale jeżeli wydatki budżetu państwa to ok. 2/3 wydatków sektora finansów publicznych, a JST 1/3, to program ograniczania deficytu budżetowego do 3 proc. PKB musi być skoncentrowany na ograniczeniu przede wszystkim deficytu podsektora rządowego. Argumentację środowiska JST wzmacniają dane Eurostatu za 2009 r., z których wynika, że polskie JST miały w UE jedne z najlepszych wyników, czyli zadłużenie na poziomie ok. 3 proc. PKB przy unijnej średniej dla JST w wysokości 6,5 proc. Natomiast udział polskich JST w deficycie budżetowym w Polsce 2009 r. wynosił 1 proc. PKB wobec całego deficytu w wysokości ok. 7,5 proc. PKB.2 Wstępne dane za 2010 r. potwierdzają, że Ministerstwo Finansów i rząd powinny raczej uczyć się od JST zasad oszczędnej gospodarki finansowej, a nie narzucać im ograniczenia generujące wiele zagrożeń dla przyszłości Polski i społeczności lokalnych.

Fakty. JST a dług publiczny

Według danych Ministerstwa Finansów deficyt w jednostkach samorządu terytorialnego w 2010 r. wyniósł 14,6 mld zł. W okresie 2010 r. jednostki samorządu terytorialnego osiągnęły dochody w łącznej kwocie 162 348 mln zł, co stanowi 97,3 proc. zaplanowanej kwoty dochodów tych jednostek, z tego dochody:

• gmin – 71 992 mln zł, tj. 96,2 proc. planu,
• powiatów – 22 470 mln zł, tj. 97,8 proc. planu,
• miast na prawach powiatów – 53 734 mln zł, tj. 98,3 proc. planu,
• województw – 14 152 mln zł, tj. 98,6 proc. planu.

W stosunku do analogicznego okresu 2009 r. wykonane dochody ogółem JST były wyższe o 5 proc.

Łączna kwota wydatków JST wyniosła w 2010 r.176 937 mln zł, co stanowi 91,9 proc. kwoty wydatków planowanych, z tego wydatki:

• gmin – 79 388 mln zł, tj. 91,5 proc. planu,
• powiatów – 23 742 mln zł, tj. 93,6 proc. planu,
• miast na prawach powiatów – 58 652 mln zł, tj. 92,4 proc. planu,
• województw -15 155 mln zł, tj. 89,9 proc. planu.

W stosunku do analogicznego okresu 2009 r., kwota wydatków zrealizowanych ogółem była wyższa o 6 proc.

W 2010 r. JST planowały deficyt w wysokości 25 711 mln zł, natomiast według danych za grudzień 2010 r. budżety JST zamknęły się zbiorczo deficytem w kwocie 14 589 mln zł, z tego:

• deficyt gmin -7396 mln zł,
• deficyt powiatów – 1272 mln zł,
• deficyt miast na prawach powiatu -4918 mln zł,
• deficyt województw – 1003 mln zł.3

Potwierdza to tendencje wyraźnie zarysowane w szczegółowych informacjach Ministerstwa Finansów za okres 1-3 kw. 2010. Na koniec września 2010 r. zadłużenie sektora finansów publicznych, po wyeliminowaniu przepływów finansowych pomiędzy podmiotami należącymi do tego sektora (tj. po konsolidacji), wyniosło 746,1 mld zł (wzrost o 76,2 mld zł w stosunku do końca grudnia 2009 r.). Na zadłużenie całego sektora finansów publicznych złożyło się:

• zadłużenie podsektora rządowego 698,6 mld zł – wzrost o 75 mld zł, tj. o 12,0 proc.,
• zadłużenie podsektora samorządowego 44,7 mld zł – spadek o 5,4 mld zł, tj. o 13,6 proc.,n zadłużenie podsektora ubezpieczeń społecznych 2,9 mld zł – spadek o 4,1 mld zł, tj. o 58,9 proc.

Zadłużenie sektora finansów publicznych przed konsolidacją na koniec września 2010 r. wyniosło 767,6 mld zł, w tym:

• zadłużenie podsektora rządowego 708,7 mld zł,
• zadłużenie podsektora samorządowego 50,5 mld zł,
• zadłużenie podsektora ubezpieczeń społecznych 8,4 mld zł.

Na pytanie, kto racjonalnie zarządza środkami finansowymi, odpowiedź pokazały wyniki I I kw. 2011 r., w którym budżety JST zamknęły się zbiorczo nadwyżką w kwocie 7,7 mld zł przy planowanym deficycie 19,9 mld zł. Oczywiście urzędnicy MF będą twierdzić, że to ich zasługa, a mieszkańcy-podatnicy wiedzą, że rośnie lokalna presja na racjonalizację wydatków. Nawet można zasugerować, że to właśnie skarbnicy JST powinni uczyć urzędników podsektora rządowego, jak radzić sobie z deficytem i długiem, a nie odwrotnie. A dlaczego? Widać to w porównaniu obu podstawowych podsektorów: rządowego i samorządowego.

W państwowym długu publicznym według podsektorów Skarb Państwa ma udział w wysokości 93,5 proc., podsektor samorządowy – 6 proc.4 Dominujący udział w państwowym długu publicznym ma więc zadłużenie Skarbu Państwa.

Wniosek nasuwa się tylko jeden, a mianowicie – reforma systemu finansów publicznych w pierwszym rzędzie powinna skoncentrować się na wprowadzeniu konsekwentnych systemowych rozwiązań w zakresie ograniczania i racjonalizacji wydatków podsektora rządowego, w tym też zatrudnienia. Ukierunkowanie działań rządu na ostre regulacje finansowania bieżącej działalności i rozwoju w obszarze JST jest po pierwsze błędem, bo nie przyniesie widocznych spektakularnych (poza medialnymi) efektów w zakresie ograniczania deficytu budżetowego i tempa przyrostu długu publicznego. Po drugie – jest niebezpieczne, ponieważ struktura zadłużenia JST wskazuje, że przeważająca część pożyczonych pieniędzy została skierowana na finansowanie zadań inwestycyjnych sprzyjających rozwojowi Polski. Po trzecie – ograniczenia wprowadzane przez rząd w stosunku do JST osłabiają znacząco zdolność absorpcji środków unijnych, co stawia pod znakiem zapytania wcześniej formułowane plany w tym zakresie. Pojawia się nawet pytanie, czy utrzymując takie rozwiązania, Polska ma o co walczyć w kolejnym rozdaniu środków z budżetu UE w nowej perspektywie finansowej po 2013 r.

Realia systemowe, czyli warunki działania JST

Można wyliczać wiele negatywnych uwarunkowań działalności JST w Polsce. Skoncentrujmy się na kilku, pokazując ich konsekwencje i wynikające stąd wnioski. Wysoki jest i okresowo jeszcze rosnący udział wydatków sztywnych w budżetach JST będący efektem zamierzonych działań władz centralnych przekazujących kolejne zadania w gestię JST bez zapewnienia odpowiedniego ich finansowania, np. w zakresie oświaty i ochrony zdrowia.5 Negatywny paradoks polega na tym, że władze centralne w wyniku presji środowisk zawodowych akceptują podwyżki płac, ale jednocześnie czyniąc de facto zobowiązanymi do ich realizacji JST i obciążając ich budżety.

Konsekwencje w zakresie oświaty są widoczne w skali całego kraju, tj. już nie setki, a tysiące zamykanych szkół pod pretekstem niżu demograficznego.6 Tłumione są głosy, że do tej pory klasy były zbyt liczne, poziom edukacji niski, że nauczyciele byli przeciążani, że traci się szanse na zapewnienie młodemu pokoleniu lepszej oświaty.

Konsekwencje w zakresie ochrony zdrowia są podobne, czyli stwarzać ekonomiczną konieczność na szczeblu lokalnym zamykania, ograniczania skali bądź przekształcania placówek w spółki KSH. Oznaczać to będzie ograniczenie dostępu do opieki zdrowotnej. Nie ma programu przekształcania szpitali i przychodni zdrowia w zakłady opieki typu geriatrycznego. Jeśli się zauważa niż demograficzny w zakresie oświaty, to trzeba zauważyć inny aspekt procesów demograficznych w Polsce i wspólnie z JST budować infrastrukturę opieki nad starzejącym się społeczeństwem.

Wymaga to wieloletnich działań i nakładów restrukturyzujących infrastrukturę i kwalifikacje w systemie opieki zdrowotnej i socjalnej.

To są tylko wybrane problemy z zakresu konsekwencji społecznych. Jednocześnie trzeba dostrzec, że za tymi problemami kryje się ukryty deficyt budżetowy, który może i powinien być liczony w odniesieniu do skali niewywiązywania się budżetu państwa z obowiązku finansowania określonych dziedzin życia społecznego i gospodarczego. W konsekwencji można też spojrzeć na deficyty wielu JST jako efekt wypychania przez rosnące wydatki sztywne będące co do skali konsekwencją przerzucania wydatków z budżetu państwa do budżetów JST. Powoduje to następujące zjawiska:

• formalnie zmniejsza wielkość deficytu podsektora rządowego, a powiększa wydatki sztywne finansowane z budżetów JST, co w konsekwencji zwiększa wielkość deficytu podsektora samorządowego;
• ogranicza (wypycha z budżetów JST) możliwość finansowania w oparciu o dochody własne i transferowe JST (w tym „równoważące”, czyli np. subwencje celowe i wyrównawcze, redystrybuowane decyzjami centralnymi) przedsięwzięć rozwojowych i infrastrukturalnych, a więc skłania JST do szukania innych rozwiązań.

Konieczność realizowania podstawowych projektów infrastrukturalnych (drogi, oświetlenie ulic, kanalizacja i oczyszczanie ścieków, wodociągi etc.) związana też z możliwością współfinansowania tych projektów ze środków funduszy UE (potrzeba tzw. udziałów własnych) była przyczyną szybkiego zwiększenia zapotrzebowania na kredyty bankowe i na emisje obligacji komunalnych (przykładowo: wartość emisji obligacji komunalnych w okresie 1-4 kw. 2010 wzrosła z 6,9 mld zł do 10,8 mld zł, co oznacza wysoką dynamikę r./r. o 57,2 proc.).7

Możliwość zaciągania kredytów i emisji obligacji, a także pozyskiwania środków z funduszy UE łagodziła napięcia budżetowe w systemie JST. Centrum do tej pory nie ingerowało w te mechanizmy. Jednakże zapowiedzią zmian podejścia było wprowadzenie nowych wskaźników zarządzania zadłużeniem (Ustawa o finansach publicznych z 23 sierpnia 2009 r.). Akceleracja problemu nastąpiła po wyborach samorządowych, gdy uświadomiono sobie konsekwencje rozwiązań forsowanych od listopada-grudnia 2010 r. przez Ministerstwo Finansów.

Koło się zamyka, ponieważ to decyzje rządowe (kolejnych rządów) włożyły na barki budżetów samorządowych rosnący ciężar wydatków sztywnych, zmuszając JST do zwiększenia zadłużenia. Teraz rząd chce ograniczać deficyt budżetowy, zaczynając od ostrego regulowania deficytu podsektora samorządowego. Oznacza to kolejne przerzucenie na JST konsekwencji braku reformy systemu finansów publicznych. Kolejność powinna być odwrotna, czyli proces zmian musi rozpoczynać się od ograniczenia wydatków podsektora rządowego. Jednakże nie poprzez ich podrzucanie do budżetów JST, lecz ich rzeczywiste ograniczanie. Od wielu lat deficyt podsektora rządowego zwiększa się głównie nie w wyniku rosnącej skali zadań (bo część tych zadań skierowano do JST), lecz w wyniku wzrostu kosztów funkcjonowania samego podsektora rządowego8 i niepodjęcia działań racjonalizujących sferę finansów publicznych. Dlatego mamy w Polsce w skali UE najmłodszych emerytów, przeciętnie najwięcej inwalidów, najwięcej przeciętnie osób korzystających ze świadczeń bez uprzedniego wkładu finansowego w system świadczeń społecznych etc., a poza tym rosnącą dynamicznie armię urzędników. Niektórzy złośliwi twierdzą, że armia urzędników rośnie i liczbowo, i procentowo w takim samych liczbach i proporcjach, jak maleje nam armia prawdziwych żołnierzy.

Co dalej?

Rozwiązanie zasupłanych problemów jest po stronie rządu. Już kolejnego, który zapowiada, że to wyzwanie reformy systemu finansów publicznych podejmie, a potem brakuje koncepcji i odwagi, aby to zrealizować. Zależy od efektywnej determinacjii, od zrozumienia, że obywatele kraju w większości zaakceptują racjonalnie wytłumaczoną konieczność reformy systemu finansów publicznych. Normalny obywatel wie, co oznacza życie ponad stan. Wie, że prędzej czy później odkładana reforma systemu finansów publicznych musi być podjęta. Im później, tym będzie bardziej bolesna dla kieszeni i poziomu zabezpieczenia socjalnego dla wszystkich. Coraz powszechniej widać zmęczenie nieracjonalnymi, populistycznymi działaniami kolejnych ekip. Warunków skuteczności takich działań i zapewnienia ich obywatelskiej akceptacji jest kilkanaście. Oto najważniejsze nich.

Po pierwsze – pokazanie całości problemu i skutków jego nierozwiązywania, czyli problemu narastającego od kilkunastu lat. Coraz szybsze załamywanie się systemu finansów publicznych nie jest skutkiem działań ostatniego rządu. Wielu poprzedników wniosło swój istotny negatywny wkład do tego, aby w tak szybkim tempie rosły wielkości zadłużenia na tablicy przy skrzyżowaniu ul. Marszałkowskiej i Al. Jerozolimskich w Warszawie. Trzeba rozumieć narodową rację stanu i mieć cywilną odwagę, aby rozpocząć proces sanacji systemu finansów publicznych.

Po drugie – trzeba zacząć reformę od ograniczenia wydatków na funkcjonowanie rozdętego sektora rządowego. Inaczej nikt nie uwierzy w obiektywizm reform cząstkowych polegających na przykład na przejęciu środków OFE czy ograniczaniu budżetów JST.

Po trzecie – musi być pokazana mapa obciążeń i korzyści, a także musi być sporządzony i przedyskutowany narodowy SWOT problemu i SWOT dla każdego środowiska, dla każdej branży i regionu. Trzeba bowiem uświadomić sobie raz jeszcze, że problem tkwi w nieracjonalności funkcjonowania sektora rządowego. Konsekwencją tego jest nadmierne przerzucanie zadań na budżety JST bez odpowiedniego ich refinansowania. Powoduje to nadmierny udział wydatków sztywnych w budżetach JST, a te wydatki ograniczają możliwości finansowania niezbędnych projektów infrastrukturalnych w oparciu o środki własne. To skłania JST do uruchamiania dźwigni pożyczkowej w oparciu o kredyty bankowe i emisje obligacji komunalnych. Środki pożyczone zastępują środki ze źródeł własnych w funkcji udziałów własnych w procesach pozyskiwania funduszy unijnych. W ten sposób nadmierny deficyt podsektora rządowego w istocie generuje deficyt podsektora samorządowego. Wspomniana na wstępie hipokryzja budżetowa polega na myleniu skutków z przyczynami. Rozpoczynanie prób reformowania systemu finansów publicznych od regulowania budżetów JST oznacza nie tylko hipokryzję, ale wręcz aberrację budżetową. Może to tylko przyspieszyć załamanie finansów publicznych, po drodze niszcząc w miarę zdrowy system finansów jednostek samorządowych. Najgorsze, co możemy w tej sytuacji usłyszeć, to ciągłe zapewnianie, że u innych jest gorzej, że Grecja, że Portugalia, że Hiszpania etc. Nie słychać prawie stwierdzeń, że chcemy wykorzystywać doświadczenia innych; nie tych obecnie najgorszych, ale tych najlepszych, najczęściej bogatszych od nas krajów. Bogatszych, bo wybierani przez obywateli rządzący od pokoleń rozumieją długookresowe racje stanu tak samo jak większość obywateli te długoterminowe racje stanu akceptujących.

Autor jest dyrektorem ds. doradztwa finansowego w CRM S.A. i wykładowcą w WSFiZ w Warszawie.

Przypisy

1. Artykuł jest kontynuacją rozważań autora podjętych w artykule pt. Strategiczne uwarunkowania realizacji projektów rozwojowych JST, EDS 2011 nr 1, s. 50-53.
2. A. Kurowska, Gminy chcą się zadłużać na swoich zasadach, DGP 28.02.2011, s. A8.
3. Źródło: Ministerstwo Finansów 02.03.2011 http://www.mf.gov.pl/_files_/finanse_samorzadow/aktualnoci/2011/wstepne_wykonanie2010r.pdf.
4. Informacja kwartalna o sytuacji makroekonomicznej i stanie finansów publicznych, Ministerstwo Finansów, luty 2011, s. 14.
5. Otoczenie prawne samorządów w Polsce, Fitch Ratings, Raport specjalny, listopad 2010.
6. R. Czeladko, Ł. Zalesiński, Samorządy zamykają szkoły, „Rzeczpospolita”, 03.03.2011, s. A1 i A6.
7. Fitch Ratings, Podsumowanie IV kwartału 2010 i 2010 r. na rynku nieskarbowych papierów dłużnych w Polsce, http://www.fitchpolska.com.pl/papiery_dluzne.htm
8. Wydatki świętych krów wzrosną o 5 proc. w 2011 r., „Rzeczpospolita” 28.09.2010, s. B2-3.