Prawo na co dzień: Actus hominis, non dignitas iudicetur. Odpowiedzialność urzędników

Urszula Kruszewska

Przesądza o tym wprost treść art. 77 ust. 1 ustawy zasadniczej:3 „Każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej.” Dodatkowym uprawnieniem określonym w art. 80 Konstytucji RP4 jest przyznane każdemu obywatelowi prawo do uzyskania pomocy od Rzecznika Praw Obywatelskich w ochronie wolności lub praw naruszonych przez organy władzy publicznej.

W praktyce dochodzenie roszczenia odszkodowawczego za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej odbywa się na gruncie prawa cywilnego. W art. 417¹ § 1 k.c.5 wymienione zostały organy właściwe do naprawienia szkody: Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego, inna osoba prawna wykonująca władzę publiczną z mocy prawa. Jednakże przepisy Kodeksu cywilnego nie normują kwestii osobistej odpowiedzialności urzędnika za wydanie błędnej lub niezgodnej z prawem decyzji bądź też niewydania orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania nakazują przepisy prawa.

Idea ustanowienia prawa regulującego personalną odpowiedzialność urzędnika za niezgodne z prawem działanie w trakcie wykonywania powierzonych obowiązków (szerszą niż odpowiedzialność porządkowa lub dyscyplinarna określona w art. 38 k.p.a.6) stanowiła przedmiot prac Sejmu ostatnich trzech kadencji. Motywem przewodnim tych prac stała się sprawa Romana Kluski i jego firmy Optimus, doprowadzonej do bankructwa wskutek bezprawnych decyzji urzędników. Długoletnie prace legislacyjne zostały zakończone w styczniu bieżącego roku i od 17 maja 2011 r. zaczęły obowiązywać przepisy ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa.7

Nowa ustawa wzbudza liczne obawy zarówno wśród urzędników, jak i petentów. Pojawiły się komentarze (podnoszone też w trakcie prac legislacyjnych) mówiące o tym, iż urzędnicy wreszcie będą ponosić konsekwencje finansowe za podjęcie błędnych decyzji, ale również pojawiły się obawy, że wydawanie decyzji będzie się nadmiernie przedłużało i nastąpi paraliż urzędów. Prawdziwość tych stwierdzeń można zweryfikować, analizując zakres podmiotowy i przedmiotowy Ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, dalej zwana Ustawą.

Podmioty

Podmiotami wymienionymi w ustawie są funkcjonariusze publiczni, Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego, osoby prawne wykonujące władzę publiczną z mocy prawa8, organy administracji publicznej – ministrowie, centralne organy administracji rządowej, wojewodowie, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych.9

Ustawa wprowadza uniwersalną definicję funkcjonariusza publicznego. Jest to „osoba działająca w charakterze organu administracji publicznej lub z jego upoważnienia albo jako członek kolegialny organu administracji publicznej lub osoba wykonująca w urzędzie organu administracji publicznej pracę w ramach stosunku pracy, stosunku służbowego lub umowy cywilno prawnej, biorąca udział w prowadzeniu sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji lub postanowienia przez taki organ.”10 W praktyce definicja ta odnosi się do wszystkich osób, które w ramach przyznanych kompetencji wykonują władzę publiczną. Ponadto wymienione są podmioty w związku z postępowaniem przewidzianym w ustawie – kierownik podmiotu odpowiedzialnego lub kierownik jednostki organizacyjnej podmiotu odpowiedzialnego oraz prokurator okręgowy właściwy ze względu na siedzibę podmiotu odpowiedzialnego.

Ustawa nie obejmuje swym zakresem podmiotowym poszczególnych obywateli, tak więc petenci nie uzyskali bezpośredniej możliwość pozywania urzędników za błędne decyzje.

Przesłanki odpowiedzialności

Podstawową przesłanką odpowiedzialności urzędnika jest rażące naruszenie prawa. Pojęcie rażącego naruszenia prawa jest klauzulą generalną (zwrot niedookreślony) i w każdym konkretnym przypadku to sąd stwierdza, czy wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, czy też nie. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że do naruszenia prawa dochodzi, gdy treść decyzji wykazuje wyraźną sprzeczność z normą prawną. Ma ono miejsce również wówczas, gdy dokonywana jest błędna wykładnia przepisu prawa, wystąpi zastosowanie niewłaściwego przepisu lub zaniechanie zastosowanie właściwego przepisu, bądź też wykonywanie władzy odbywa się bez podstawy prawnej. Nie dochodzi jednak do rażącego naruszenia prawa, jeśli istnieje możliwość różnej interpretacji przepisu prawa, nawet jeśli finalnie przyjęta przez organ interpretacja okaże się nieprawidłowa. Wyłączenie naruszenia prawa występuje również wówczas, gdy na podstawie obowiązujących regulacji prawnych można przyjąć rozwiązanie alternatywne, choćby mniej słuszne. Aby wykluczyć uznaniowość przy ocenie naruszenia prawa, w art. 6 Ustawy wymienione jest enumeratywnie, co należy rozumieć przez stwierdzenie rażącego naruszenia prawa.

Do odpowiedzialności majątkowej funkcjonariusza publicznego dochodzi tylko wówczas, kiedy łącznie wystąpią trzy przesłanki:

• na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu lub ugody zostanie wypłacone przez podmiot odpowiedzialny odszkodowanie za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej z rażącym naruszeniem prawa;
• rażące naruszenie prawa zostało spowodowane zawinionym działaniem lub zaniechaniem funkcjonariusza publicznego;
• rażące naruszenie prawa zostało stwierdzone zgodnie z wytycznymi zawartymi w art. 6 Ustawy.11

Procedura postępowania

Pierwszym krokiem jest zainicjowane przez kierownika podmiotu odpowiedzialnego lub kierownika jednostki organizacyjnej podmiotu odpowiedzialnego, który wypłacił odszkodowanie (na podstawie prawomocnego orzeczenia lub ugody) przedsądowego postępowania wyjaśniającego. Kierownik w terminie 14 dni od daty wypłaty odszkodowania zobowiązany jest złożyć stosowny wniosek do prokuratora okręgowego właściwego miejscowo ze względu na siedzibę podmiotu odpowiedzialnego. Wniosek musi zwierać dowód wypłaty odszkodowania, orzeczenie lub ugodę stanowiące podstawę wypłaty oraz rozstrzygnięcie stwierdzające rażące naruszenie prawa wraz z uwierzytelnionymi kopiami akt sprawy. Kolejnym krokiem jest ustalenie przez prokuratora przesłanek uzasadniających wytoczenie na rzecz podmiotu odpowiedzialnego powództwa o odszkodowanie przeciwko funkcjonariuszowi publicznemu z tytułu szkody wyrządzonej przy wykonywaniu władzy publicznej z rażącym naruszeniem prawa.12 W tym celu prokurator może przeprowadzać czynności przewidziane w art. 43 ustawy o prokuraturze,13 czyli żądać nadesłania lub przedstawienia akt oraz dokumentów i pisemnych wyjaśnień, przesłuchać świadków i zasięgnąć opinii biegłych, a także przeprowadzić oględziny w celu wyjaśnienia sprawy. Jeśli postępowanie wyjaśniające wykaże brak podstaw do wytoczenia powództwa, prokurator odmawia podjęcia tej czynności. W przeciwnym przypadku prokurator najpierw wzywa na piśmie funkcjonariusza publicznego do dobrowolnego spełnienia świadczenia w określonym terminie (ale nie krótszym niż 7 dni od otrzymania wezwania), a dopiero po bezskutecznym upływie tego terminu wytacza powództwo.14

Ostatnim etapem jest postępowanie sądowe, które odbywa się zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania cywilnego. Uczestnikami postępowania będzie prokurator okręgowy oraz funkcjonariusz publiczny instytucji państwowej, który działał z rażącym naruszeniem prawa. Właściwość rzeczową sądu wyznaczy wysokość odszkodowania, o jakie będzie wnioskował prokurator prokuratury okręgowej na rzecz podmiotu odpowiedzialnego. Dla wartości przedmiotu sporu do wysokości 75 tys. zł będzie to sąd rejonowy, po przekroczeniu tej kwoty będzie to sąd okręgowy. W toku postępowania sądowego prokurator będzie musiał wykazać i udowodnić spełnienie przesłanek odpowiedzialności materialnej funkcjonariusza publicznego za wyrządzenie szkody przy wykonywaniu władzy publicznej. Pozwanemu przysługuje uprawnienie do apelacji, a przy odszkodowaniu powyżej 50 tys. zł również skarga kasacyjna.

Granice odpowiedzialności

Odpowiedzialność majątkowa funkcjonariusza publicznego ustalana jest w wysokości równej odszkodowaniu, jakie zapłacił organ odpowiedzialny na podstawie orzeczenia lub ugody, jednak nie może ona przekroczyć dwunastokrotności miesięcznego wynagrodzenia urzędnika, określonego w najwyższej wysokości na dzień działania lub koniec okresu zaniechania, które spowodowało naruszenie prawa. Jeżeli rażącego naruszenia prawa dopuściło się kilku funkcjonariuszy publicznych, to każdy z nich ponosi odpowiedzialność do kwoty dwunastokrotności miesięcznego swojego wynagrodzenia. Każdy z nich odpowiada stosownie do stopnia przyczynienia się do rażącego naruszenia prawa, a jeśli nie można ustalić stopnia winy każdego z nich osobno, to odpowiadają oni w częściach równych.15

Szczególnym przypadkiem jest sytuacja, w której funkcjonariusz publiczny dopuścił się działania lub zaniechania powodującego rażące naruszenie prawa z winy umyślnej. Wówczas odpowiada on finansowo do pełnej wysokości odszkodowania wypłaconego przez organ odpowiedzialny. W przypadku kilku funkcjonariuszy, którym udowodni się winę umyślną, odpowiadają oni solidarnie do pełnej wysokości odszkodowania.

Dla kierownika instytucji, która wypłaciła odszkodowanie za bezprawne działanie swoich urzędników, a który nie złoży stosownego wniosku do prokuratora okręgowego, ustawa przewiduje karę grzywny, karę ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 3. Jeśli kierownik działa nieumyślnie, wówczas przewidziana jest kara grzywny lub ograniczenia wolności.16

Obawy, iż przepisy nowej Ustawy i strach przed odpowiedzialnością sparaliżują urzędników, a co za tym idzie spowodują bezwład i opieszałość instytucji państwowych, wydają się przesadzone. Według prof. Huberta Izdebskiego17 nowe przepisy raczej nie będą wykorzystywane z uwagi na liczne i ściśle określone wymogi zapisane w Ustawie. Ponadto sam proces doprowadzenia do zasądzenia odszkodowania będzie trudny i wieloletni. Funkcja dyscyplinująca urzędników oraz prewencyjne działanie Ustawy wydaje się mało realne. Tak samo, jak mało dyscyplinujące urzędników są obowiązujące, bardzo restrykcyjne przepisy prawa karnego. Zgodnie z art. 231 k.k.18

„§ 1. Funkcjonariusz publiczny, który przekraczając swoje uprawnienia lub nie dopełniając obowiązków, działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego podlega karze pozbawienia wolności do lat 3.

§ 2. Jeśli sprawca dopuszcza się czynu określonego w § 1 w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej, podlega karze pozbawienia wolności od roku do lat 10.”

Należy również zauważyć, że wraz z wejściem w życie Ustawy pojawiła się oferta towarzystw ubezpieczeniowych (Allianz, Ergo Hestia, HDI) oferujących grupowe ubezpieczenia urzędników. Największym zainteresowaniem cieszy się ona wśród urzędników skarbowych i celnych. W zależności od towarzystwa ubezpieczeniowego oraz sumy ubezpieczenia (dwunastokrotność wynagrodzenia) koszt polisy wynosi od 20 do 70 zł.19

Jednak czy właściwe jest, aby sumą kilkudziesięciu złotych rocznie ekskulpować się od konsekwencji własnych działań?

Przypisy

1. Minucjusz „Oktawiusz” – Sądzone będą czyny ludzkie, nie piastowane urzędy.
2. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r., Dz. U. 1997. Nr 78, poz. 483.
3. Tamże.
4. Tamże.
5. Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, Dz. U. 1964. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.
6. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. 2000. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.
7. Ustawa z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, Dz. U. 2011 nr 34, poz. 173.
8. Art. 417 k.c.
9. Art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a.
10. Art. 2 pkt 1 ust. 1 Ustawy…
11. Art. 5 Ustawy…
12. Art. 7 pkt 3 Ustawy…
13. Ustawa z dnia 20 czerwca 1985 r., o prokuraturze, Dz. U. 2008. Nr 7 poz. 39 z późn. zm.
14. Art. 7 pkt 4 Ustawy…
15. Art. 9 pkt 2 i 3 Ustawy…
16. Art. 10 pkt 1 i 2 Ustawy…
17. Prof. Hubert Izdebski Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego http://prawo.gazetaprawna.pl/artykuly/514368,od_dzisiaj_urzednicy_zaczna_placic_za_bledne_decyzje.html,2.
18. Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny, Dz. U. 1997. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.
19. „Gazeta Prawna” 9 czerwca 2011 r. nr 111 (2997) Armia urzędników bez polis.