Horyzonty Bankowości 2014: Pakiet CRD a polityka makroostrożnościowa

Piotr J. Szpunar

Jednocześnie załamanie wzrostu gospodarczego spowodowało, że poziom PKB jest obecnie w strefie euro o k ilkanaście punktów p rocentowych niższy niż mógłby być, gdyby utrzymały się tendencje rozwojowe sprzed kryzysu. Recesja i wzrost bezrobocia oraz olbrzymie wydatki fiskalne związane z ratowaniem banków doprowadziły do załamania finansów publicznych niektórych krajów.

Kosztowny kryzys Gigantyczne koszty kryzysu sprzyjały inicjowaniu wielu nowych rozwiązań regulacyjnych, które mają w zamierzeniu zapobiegać podobnym katastrofom w przyszłości. Dogłębne zrozumienie przyczyn i mechanizmów tego spowolnienia z pewnością stanowi warunek skutecznego zapobiegania następnym kryzysom, a przynajmniej takim, których natura byłaby podobna do obecnego. Skuteczność wielu działań regulacyjnych, mających na celu ograniczenie słabości systemu finansowego, wydaje się jednak wątpliwa, gdyż ich uzasadnienie opiera się na nietrafnej identyfikacji głównych przyczyn kryzysu. Dzieje się tak zapewne dlatego, że jako jego powody wymienia się jednym tchem różne heterogeniczne czynniki, takie jak błędy w polityce fiskalnej (subsydiowanie i quasi-gwarancje dla rynku nieruchomości) i pieniężnej (zbyt niskie stopy procentowe), niewystarczający nadzór finansowy (w tym zbyt niskie wymogi kapitałowe, brak ograniczenia dźwigni, brak regulacji płynnościowych), negatywna rola modeli biznesowych (originate and distribute), nietrafne oceny agencji ratingowych, wreszcie wadliwy system wynagradzania w bankach, zwykłą chciwość i brak hamulców moralnych w prowadzeniu biznesu.

Posługując się pewną metaforą, pytanie o przyczyny kryzysu można porównać z pytaniem o przyczyny zawału serca u pacjenta. Bezpośrednia jest bezsporna: krytyczne zwężenie tętnicy wieńcowej będące wynikiem miażdżycy. Jednak złożona kombinacja czynników prowadzących do takiego zdarzenia nie poddaje się już prostej weryfikacji. Nie można wykluczyć, że właściwą przyczyną zawału nie są tylko czynniki środowiskowe, tryb życia pacjenta, dieta czy stres, ale czynniki głębszej natury i skłonności genetyczne. Wracając do systemu finansowego, wydaje się, że pierwotne – niejako genetyczne – przyczyny jego wybuchu można sprowadzić do wadliwego systemu bodźców w funkcjonowaniu instytucji finansowych, które doprowadziły do nadmiernego wzrostu skali ich aktywności i zbyt wysokiej dźwigni. Zmiana systemu bodźców może być nie tylko trudna, ale wręcz niemożliwa (podobnie jak nie da się zmienić wyposażenia genetycznego pacjenta). Prowadziłoby to do wniosku, iż wszystko co można i należy robić, to kontrolować ryzyko, w miarę możliwości zapobiegać jego narastaniu oraz budować odporność i – choć lepiej zapobiegać niż leczyć – być przygotowanym na ewentualną akcję ratunkową, gdyż przyszłych kryzysów wykluczyć się nie da.

Krytyczne deficyty W następstwie kryzysu jasne stały się zatem co najmniej dwie podstawowe słabości regulacyjne. Po pierwsze, nie kontrolowano, a na pewno nie zapobiegano w dostatecznym stopniu narastaniu ryzyka systemowego. Zabrakło nadzoru makroostrożnościowego, który identyfikuje, analizuje i ogranicza ryzyko zagrażające stabilności systemu finansowego jako całości, związane ze złożonymi powiązaniami wewnątrz niego, a także z realną gospodarką. Źródłem ryzyka mogą być m.in. skorelowane ekspozycje poszczególnych instytucji (w tym transgraniczne), zbytnie uzależnienie od słabo zdywersyfikowanych źródeł finansowania, nadmierne wzrosty cen aktywów czy też zbyt wysokie tempo wzrostu akcji kredytowej. Sama identyfikacja ryzyk systemowych oczywiście nie wystarcza. Także przed kryzysem banki centralne publikowały raporty o stabilności systemu finansowego (w Polsce NBP publikuje taki raport od 2001 r.), które z reguły dość dobrze identyfikowały potencjalne zagrożenia. Ryzykom tym należało jednak także przeciwdziałać, stosując środki regulacyjne, w znacznej części typowe dla polityki mikroostrożnościowej, oddziałujące jednak na funkcjonowanie całego systemu finansowego lub jego istotnych części, w tym zwłaszcza systemu bankowego.

Po drugie, nie budowano dostatecznej odporności na straty – regulacje okazały się niewystarczające, zwłaszcza te dotyczące adekwatności kapitałowej. System wymogów kapitałowych nie był w stanie zapobiec kryzysowi, gdyż nie tylko nie zawierał wystarczających mechanizmów ograniczających ryzyko systemowe (ani antycyklicznych, ani eliminujących nadmierną koncentrację), ale okazał się ułomny nawet w swojej pierwotnej funkcji ograniczania ryzyka działania pojedynczej instytucji. Banki utrzymywały kapitały nieadekwatnie niskie w relacji do skali ponoszonego ryzyka. Regulacje zgodne z Bazyleą II umożliwiały bankom wyznaczanie wymogów kapitałowych na podstawie wewnętrznych modeli ryzyka (IRB), w wielu przypadkach prowadząc do zbyt wysokiej dźwigni, co jest oczywiście naturalną skłonnością – im wyższa dźwignia, tym wyższy zwrot na kapitale przy takiej samej dochodowości aktywów. Zabrakło także regulacji płynnościowych, które pozwoliłyby na dostatecznie bezpieczne funkcjonowanie banków.

Remedium

Obie wyszczególnione tu słabości zostały dostrzeżone i podjęto działania w celu ich wyeliminowania. Po pierwsze, w celu domknięcia luki w nadzorze finansowym zaczęto powoływać instytucje nadzoru makroostrożnościowego. Na poziomie UE powołano w 2011 r. Europejską Radę ds. Ryzyka Systemowego (European Systemic Risk Board – ESRB). Do głównych jej zadań należy analizowanie istotnych informacji z punktu widzenia stabilności finansowej, identyfikowanie ryzyk systemowych i szeregowanie ich pod względem ważności. Na podstawie zidentyfikowanych ryzyk ESRB wydaje ostrzeżenia oraz zalecenia w sprawie działań zaradczych, które może kierować do całej Unii Europejskiej, państw członkowskich, europejskich urzędów nadzoru (ESAs) oraz krajowych organów nadzoru. Zgodnie z zaleceniami ESRB z 2012 r., każdy kraj członkowski UE powinien także powołać własny organ makroostrożnościowy.

Po drugie, problemy banków stały się bodźcem do podjęcia przez Bazylejski Komitet ds. Nadzoru Bankowego decyzji zmierzających do usunięcia zidentyfikowanych istotnych luk w regulacjach. Wprowadził on istotne modyfikacje do swoich standardów poprzez tzw. Trzecią Umowę Kapitałową, uzgodnioną w 2010 r. i ostatecznie zatwierdzoną w czerwcu 2011 r. Standardy Komitetu Bazylejskiego mają charakter międzynarodowych wytycznych, które ujednolicają minimalne wymogi nadzorcze w sektorze bankowym. Nowe wymogi miały być wprowadzane stopniowo, od 2013 do 2019 r. Kluczowymi elementami nowego porozumienia jest podniesienie wymogów dotyczących jakości kapitałów i podwyższenie minimalnych wymogów kapitałowych. Po raz pierwszy pojawiły się instrumenty o charakterze makroostrożnościowym, w postaci dodatkowych buforów kapitałowych zapewniających odpowiednią nadwyżkę kapitału na czas kryzysu.

Umowa bazylejska w europejskim wydaniu

Dotychczasowa międzynarodowa praktyka przenoszenia zobowiązań bazylejskich do krajowych przepisów prawa jednoznacznie wskazuje na możliwość stosowania ostrzejszych norm nadzorczych aniżeli przewidują to standardy Niestety, tym razem zasada ta została złamana w UE. Trzecia umowa kapitałowa została przeniesiona do prawa europejskiego przepisami dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie warunków podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje kredytowe oraz nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi i firmami inwestycyjnymi (CRD IV) oraz rozporządzeniem PE i Rady w sprawie wymogów ostrożnościowych dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych (CRR) – tzw. pakietem CRDIV/CRR. Przepisy te weszły w życie 1 stycznia 2014 r. W przeciwieństwie jednak do propozycji zawartych w umowie bazylejskiej, nie tylko zwiększają one wymogi kapitałowe, ustanawiając pewne minimum, ale także wdrażają tzw. zasadę single rule- -book, tj. maksymalną harmonizację regulacji. Oznacza to, że nie ma możliwości dodatkowego zaostrzania wymogów kapitałowych ponad to, co explicite dozwolone w regulacji. Likwidacji uległy praktycznie wszystkie tzw. opcje narodowe (tj. możliwość różnicowania w poszczególnych krajach stosowania niektórych zasad np. wyboru wysokości wag ryzyka). Zlikwidowano także swobodę w zakresu wdrażania większości przepisów – poprzez przeniesienie ich do obowiązującego wprost rozporządzenia CRR, zatem niewymagającego implementacji do porządku prawnego poszczególnych państw.

W fazie dyskusji nad pakietem CRR/ CRD zasada harmonizacji spotkała się z dużym sprzeciwem. Propozycję Komisji Europejskiej mocno skrytykowały rządy niektórych krajów, a także nadzory i banki centralne, zwłaszcza państw goszczących (w których operują głównie podmioty zależne banków mających siedzibę w innym kraju UE). Także Europejska Rada Ryzyka Systemowego podkreślała konieczność zapewnienia nadzorcom krajowym odpowiedniej swobody w dostosowywaniu wymogów w celu wczesnego zapobiegania akumulacji ryzyka systemowego – z własnej inicjatywy lub z inicjatywy ESRB. W rezultacie w CRDIV/CRR zwrócono w końcu uwagę na zagrożenia o charakterze systemowym, jakie istnieją dla sektora finansowego oraz ograniczoną możliwość reagowania na nie, co wynika z braku elastyczności single rule-book. Wprowadzono rozwiązania mające na celu umożliwienie przeciwdziałania wspomnianym zagrożeniom oraz ograniczanie ich skutków. Pewien zakres swobody dla nadzorców krajowych pozostawiono w zakresie stosowania buforów kapitałowych. Wprowadzono także środki mające na celu ...