Horyzonty Bankowości 2014: Czy unia bankowa będzie zdolna do zarządzania kryzysem w przyszłości

Olga Szczepańska

Kraje, które przechodziły poważne załamania w systemie finansowym z reguły wyciągały wnioski z tych wydarzeń i wprowadzały reformy regulacyjne i instytucjonalne, których celem było lepsze przygotowanie się na reakcję na kolejne kryzysy w przyszłości. Klasycznym przykładem jest utworzenie po wielkim kryzysie w Stanach Zjednoczonych instytucji gwarantowania depozytów (Federal Deposit Insurance Corporation – FDIC). Reforma ta miała zapobiegać zjawisku szturmu na banki, które na początku dwudziestego wieku doprowadziło amerykański system bankowy do załamania. Za tym przykładem poszła większość krajów… ale dopiero po kilku dekadach. Tak się bowiem składa, że najbardziej skutecznym motorem reform są własne, kosztowne doświadczenia kryzysowe.

Zarządzenie kryzysowe w strefie euro przed 2008 r.

Zarówno strefa euro jako wspólny obszar walutowy, jak i poszczególne kraje członkowskie przez długi czas wolne były od poważnych zaburzeń w sektorze bankowym. Okres od lat 90. XX w. można określić jako czas dobrej koniunktury i dynamicznego rozwoju systemu finansowego w całej Unii Europejskiej oraz rozwoju transgranicznej aktywności banków. Oprócz działalności na swoim macierzystym rynku, tworzyły one filie i oddziały w innych krajach, czyli przestawały być lokalne. Aktywa wielu z nich przekraczają lub są porównywalne do PKB krajów pochodzenia (np. ING 162 proc., Santander 118 proc. Credit Agricole 88 proc.Unicredit59 proc.)1. Tymczasem mimo integracji rynków finansowych i unii monetarnej w strefie euro, instytucje sieci bezpieczeństwa finansowego, takie jak nadzór finansowy, gwarantowanie depozytów oraz pomoc publiczna nie zmieniły się i wciąż były zorganizowane krajowo.

Długotrwały stan prosperity uśpił czujność regulatorów i instytucji odpowiedzialnych za stabilność finansową w strefie euro. Od początku jej funkcjonowania nie wprowadzono żadnych reform, które mogłyby przygotować ją do skutecznej reakcji na kryzys, do którego ostatecznie doszło w 2008 r. Wtedy to urzeczywistnił się swoisty „trylemat stabilności finansowej” (financial trilemma)2, zgodnie z którym nieosiągalne jest jednoczesne utrzymanie trzech stanów: 1) stabilności finansowej w układzie międzynarodowym, 2) integracji finansowej z pełną swobodą przepływów kapitałowych i 3) krajowej organizacji sieci bezpieczeństwa finansowego. W pewnym momencie co najmniej jeden z tych trzech elementów musi zostać poświęcony. W 2008 r. poświęcona została stabilność finansowa w strefie euro.

Krajowo zorientowane instytucje sieci bezpieczeństwa finansowego w warunkach swobodnego przepływu kapitału nie były w stanie skutecznie reagować na kryzys w bankach działających transgranicznie. Jedyną instytucją o charakterze federalnym w strefie euro, zdolną szybko (w ciągu 24 godzin) podejmować decyzje 1 E. Likanen, High-level Expert Group on reforming the structure of the EU banking sector, Bruksela 2012. 2 D. Schoenmaker, The financial trilemma, Economic Letters, 111(2011). i działać w odniesieniu do całego rynku był Europejski Bank Centralny. Ma on jasno zdefiniowany cel – zachowanie płynności rynku międzybankowego w całej strefie euro, a także scentralizowane struktury decyzyjne – Radę Prezesów EBC.

EBC nie miał jednak odpowiednika na poziomie politycznym. Mandat pozostałych instytucji sieci bezpieczeństwa finansowego koncentrował się na krajowym rynku finansowym. Dlatego za całkiem racjonalne należy uznać zachowanie krajowych decydentów polegające na bagatelizowaniu potencjalnych efektów zewnętrznych ich działań. Nadzorcy odpowiadali za stabilność finansową w ramach ich jurysdykcji, a systemy gwarantowania depozytów chroniły krajowych deponentów. Rządy natomiast skłonne były do użycia pieniędzy podatników w celu ratowania banków, które miały siedzibę na ich terytorium. Nikt nie patrzył na strefę euro jako całość. Bezpośrednio po upadku banku Lehman Brothers niektóre kraje wprowadzały pełne gwarancje rządowe na depozyty, a nawet na wszystkie zobowiązania banków krajowych w obawie przed masowym wycofywaniem finansowania z tych instytucji. W konsekwencji kraje, które takich decyzji nie podjęły, narażone były na odpływ depozytów na rynki objęte pełnymi gwarancjami. Sytuacja taka miała miejsce w 2008 r. pomiędzy Irlandią, której rząd zagwarantował wszystkie zobowiązania banków, a Wielką Brytanią.

Zarządzanie kryzysowe w układzie transgranicznym w strefie euro nie było w żaden sposób zorganizowane i skoordynowane. Jedynym formalnym dokumentem regulującym relacje pomiędzy władzami krajowymi było porozumienie o współpracy (Memorandum of Understanding – MoU). Przedmiotem MoU była głównie deklaracja dotycząca wymiany informacji. Natomiast, cechą szczególną był niewiążący prawnie charakter tej umowy (non-biding), co sprawiało, że w sytuacji kryzysowej okazała się ona całkowicie bezużyteczna. W efekcie, w czasie ostatniego kryzysu byliśmy świadkami nieskoordynowanych działań krajowych nadzorów i rządów w reakcji na problemy banków działających transgranicznie. Konsekwencje tego były katastrofalne, zarówno dla finansów publicznych (wzrost długu publicznego w krajach, których banki doświadczyły kryzysu, np. Irlandia, Cypr, Hiszpania), jak i dla funkcjonowania rynków finansowych (fragmentacja rynków – historycznie wysoka różnica w poziomie oprocentowania kredytów bankowych dla biznesu pomiędzy krajami strefy euro).

Zaniedbania i słabości

Nieefektywne zarządzanie kryzysem w strefie euro to skutek konkretnych słabości tkwiących w instytucjonalnej organizacji sieci bezpieczeństwa finansowego. Po pierwsze, brakowało narzędzi zarządzania kryzysem, które umożliwiałyby likwidację lub reorganizację niewypłacalnego banku bez powodowania negatywnych konsekwencji dla reszty systemu finansowego (tzw. efekt domina). Dlatego jedyną reakcją władz na problemy tych instytucji finansowych była pomoc publiczna, finansowana ze środków podatników (dokapitalizowanie, gwarancje rządowe). Koszty tego okazały się dramatyczne dla budżetów niektórych krajów – przykładem mogą być Irlandia, Hiszpania, Portugalia. Po drugie, działania władz krajowych zorientowane były tylko na zachowanie stabilności lokalnych rynków, ponieważ zakres ich odpowiedzialności prawnej ograniczony był do krajowego systemu finansowego. Brak mechanizmów współpracy i podziału kosztów kryzysu pomiędzy państwami pogłębiał te strukturalne słabości.

Z pierwszym problemem polegającym na braku narzędzi i regulacji prawnych UE poradziła sobie, wprowadzając projekt dyrektywy, która ustanawiała zharmonizowane reguły prawne i narzędzia, pozwalają...