Horyzonty bankowości 2012: Regulacje kapitałowe a ryzyko systemowe i zapobieganie kryzysom finansowym

Piotr J. Szpunar

Wymieniane są różne czynniki – od wadliwego systemu bodźców w zarządach wielkich instytucji finansowych do błędów w polityce fiskalnej i pieniężnej. Przykładowo, John Taylor za podstawowy czynnik kryzysogenny uznaje błędy w polityce pieniężnej Fed, podczas gdy np. Charles Goodhart wskazuje na nadmierną dźwignię w systemie finansowym. Na ogół lista tych czynników budzi mniejsze kontrowersje niż wagi im przypisywane, co zresztą nie powinno dziwić, skoro są to zjawiska najczęściej heterogeniczne, o zróżnicowanym charakterze.

Niezależnie od tych kontrowersji większość badaczy i osób odpowiedzialnych za kształtowanie polityki gospodarczej jest raczej zgodna, że do wybuchu kryzysu finansowego i gospodarczego bezpośrednio przyczyniła się materializacja ryzyka systemowego, zakumulowanego w systemie finansowym (za wyjątkiem sytuacji kryzysu o charakterze głównie fiskalnym, jaki w wielu przypadkach nałożył się na skutki kryzysu finansowego lub też, tak jak np. w Grecji, stanowił główną przyczynę załamania gospodarczego). Ryzyko to stało się tak groźne, ponieważ miało właśnie charakter systemowy, a nie zostało w porę zidentyfikowane ani ograniczone przez instytucje publiczne wchodzące w skład sieci bezpieczeństwa finansowego (safety net).

Dlaczego tak się stało?

Odpowiedź na tak postawione fundamentalne pytanie warto rozpocząć od przybliżenia samej natury ryzyka systemowego. Może ono mieć swoje źródła w samym systemie finansowym lub poza nim i wynika z wzajemnych powiązań pojedynczych instytucji i rynków finansowych oraz ich ekspozycji na sektor realny gospodarki. Materializacja ryzyka systemowego prowadzi z reguły do wystąpienia efektu zarażenia, tzn. rozpowszechniania się problemów na inne instytucje i segmenty rynku finansowego, a także na sferę realną gospodarki. Przyczyną materializacji ryzyka jest najczęściej oddziaływanie szoku albo odwrócenie długotrwałych tendencji (jak np. załamanie wzrostu cen surowców, aktywów, nieruchomości etc.). Tak właśnie było w USA: w systemie finansowym zakumulowało się ryzyko związane z wielkimi ekspozycjami instytucji finansowych na rynku nieruchomości (i to nie tylko z ekspozycjami o złej jakości, subprime), w dodatku w sporej części przetransferowanymi do słabo nadzorowanych, ale silnie powiązanych z systemem bankowym segmentów rynku (tzw. shadow banking). Pojedyncze nadzorowane instytucje funkcjonowały bez zarzutu, osiągając doskonałe wyniki finansowe, a mimo to w systemie narastało ryzyko związane z zakumulowanym, nadmiernym zadłużeniem gospodarstw domowych, wysoką dźwignią oraz koncentracją instytucji finansowych na finansowaniu nieruchomości. Gdy ceny nieruchomości w USA zaczęły spadać (co mogło być związane tak ze skalą ich wcześniejszego wzrostu, jak i ze zmianą tendencji demograficznych), bańka pękła i nastąpiła katastrofa. Kryzys amerykańskiego systemu finansowego przeniósł się – poprzez transgraniczne powiązania instytucji finansowych – na inne rynki, w tym głównie na rynek UE oraz na sektory realne gospodarki, powodując najcięższą od czasów wielkiego kryzysu recesję. Doświadczenie to wskazuje, że można wyróżnić dwa zasadnicze wymiary ryzyka systemowego. Wymiar czasowy, związany ze zbiorową tendencją uczestników rynku do okresowego niedoszacowania ryzyka, a zatem dotyczący problemu procykliczności oraz wymiar międzysektorowy, związany z nadmierną koncentracją działalności oraz wzajemnymi powiązaniami pomiędzy instytucjami i rynkami finansowymi, co sprzyja rozpowszechnianiu się i wzmacnianiu negatywnych skutków materializacji ryzyka.

Słabości nadzoru

W następstwie kryzysu jasne stały się co najmniej dwie podstawowe słabości regulacyjne. Po pierwsze, zabrakło nadzoru o charakterze systemowym. Okazało się, że potrzeba czegoś więcej niż tylko nadzoru nad pojedynczymi instytucjami, tj. nadzoru mikroostrożnościowego. Niezbędny jest nadzór systemowy, tzw. makroostrożnościowy, który identyfikuje, analizuje i ogranicza ryzyko zagrażające stabilności systemu finansowego jako całości. Ryzyko to może być związane np. ze skorelowanymi ekspozycjami poszczególnych instytucji (w tym transgranicznymi), zbytnim uzależnieniem od słabo zdywersyfikowanych źródeł finansowania, nadmiernym wzrostem cen aktywów czy też zbyt wysokim tempem wzrostu akcji kredytowej. Sama identyfikacja ryzyk systemowych nie wystarczy- to przecież w wielu krajach było i przed kryzysem dobrze utrwaloną praktyką. Banki centralne od lat publikują raporty o stabilności systemu finansowego (w Polsce NBP czyni to od 2001 r.), które z reguły dość dobrze identyfikują potencjalne zagrożenia. Ryzykom tym należało jednak także przeciwdziałać, stosując środki regulacyjne, głównie typowe dla polityki mikroostrożnościowej, oddziałujące jednak na funkcjonowanie całego systemu finansowego lub jego istotne części, np. na system bankowy.

Po drugie, same regulacje mikroostrożnościowe okazały się dziurawe, a zwłaszcza te dotyczące adekwatności kapitałowej. System wymogów kapitałowych nie był w stanie zapobiec kryzysowi, gdyż nie tylko nie zawierał wystarczających mechanizmów ograniczających ryzyko systemowe (ani antycyklicznych, ani eliminujących nadmierną koncentrację), ale okazał się ułomny nawet w swojej pierwotnej funkcji ograniczania ryzyka działania pojedynczej instytucji. Banki utrzymywały kapitały nieadekwatnie niskie w relacji do skali ponoszonego ryzyka. Wystarczy przypomnieć, że aby nie dopuścić do dramatycznych w skutkach upadłości, w samej tylko UE sektor publiczny zmuszony był dokapitalizować banki w kwocie odpowiadającej średnio 2,35 proc. PKB (w Irlandii pomoc stanowiła aż 30 proc., w Belgii 5,78 proc., a w Wielkiej Brytanii 4,89 proc. PKB – dane dotyczą pomocy udzielonej instytucjom finansowym w ...