EDS raport: Strategia i zarządzanie JST – potrzeba zmian

Zbigniew R. Wierzbicki

Jednocześnie będzie to też czas krytycznie ważnych rozstrzygnięć determinujących kondycję ekonomiczną polskich przedsiębiorstw i gospodarstw domowych jak też kondycję i perspektywy jednostek samorządu terytorialnego JST oraz społeczności lokalnych. Wiele problemów istotnych dla JST narastających od lat będzie musiało być rozwiązanych. Od lat jest coraz bardziej odczuwalny negatywnie syndrom czterech podstawowych uwarunkowań determinujących funkcjonowanie i rozwój jednostek samorządu terytorialnego, a także podmiotów zależnych oraz społeczności lokalnych1:

1. Rosnący dług publiczny generowany przez notoryczny deficyt budżetu państwa powoduje niekorzystne zmiany strukturalne w budżetach JST i w sposobach realizacji ich zadań i źródłach oraz metodach ich finansowania;
2. Strukturalna luka systemowa w zarządzaniu finansami sektora publicznego obniża efektywność funkcjonowania zarówno sektora rządowego, jak i samorządowego, a takżę powoduje zbyt wysokie koszty realizacji zadań i na zasadzie negatywnego sprzężenia zwrotnego oraz stwarza przesłanki do powstawania deficytów na szczeblu państwa i na szczeblach lokalnych w kolejnych latach;
3. Kompetencyjna luka w zakresie organizacji, metodyk i technik zarządzania, w tym zarządzania programami i projektami, prowadzi do zbyt wysokich kosztów, nieodpowiedniej jakości i nieadekwatności w stosunku do oczekiwań finalnych beneficjentów, w znacznej części podejmowanych przedsięwzięć zarówno centralnych rządowych, jak i lokalnych samorządowych;
4. Kadencyjność opracowywanych strategii rozwoju (zarówno na szczeblu krajowym, jak i na szczeblach lokalnych), niedostateczne uprzednie uzgadnianie z zainteresowanymi środowiskami i beneficjentami, a także niepełne i opóźniane ich wdrażanie, niekompetentna ich operacjonalizacja, niedostatek monitoringu i umiejętnych działań controlingowych. Do tego dochodzi brak umiejętności w zakresie dokonywania zmian, czyli nieodpowiednia znajomość zasad zarządzania zmianą strategiczną i operacyjną, a także niedostatek kompromisu społecznego i politycznego co do priorytetowych celów strategii i sposobów ich realizacji, zarówno wymiarze krajowym, czyli całego państwa, jak też w wymiarach lokalnych. Ponadto logika budżetów zadaniowych oraz planowania i budżetowania partycypacyjnego, a także logika partnerstwa publiczno-prywatnego, to w Polsce nadal tematy, które są od kilkunastu lat odmieniane przez przypadki, ale działania w kierunku wdrażania rozwiązań, oczywistych w większości krajów UE, w Polsce są podejmowane niechętnie, cząstkowo i z dużymi oporami politycznymi.

Samorządy u granic możliwości

JST w zasadzie wyczerpały możliwości ekstensywnego sposobu realizacji swoich zadań względem społeczności lokalnych. Uwarunkowanie powyższe ujawniło się kilka lat wcześniej w wyniku presji regulacyjnej Ministerstwa Finansów, które – dążąc do wyjścia z procedury nadmiernego deficytu – wprowadziło ostre regulacje ograniczające możliwość zadłużania się JST. W konsekwencji mimo pewnego zwiększenia partycypacji JST w PIT i CIT, nastąpiło relatywne zmniejszenie dopływu środków z budżetu centralnego do JST w stosunku do stale rosnących zadań; zlecanych i własnych.

Samorządy i społeczności lokalne dotarły do przysłowiowej ściany. Od wielu lat „przede wszystkim przybywa zadań, nie przybywa pieniędzy”, a kolejne rządy cały czas dążą do tego, żeby przesunąć na barki JST, zwłaszcza szczebla podstawowego, czyli gmin, a także powiatów, kolejne zadania, nie przekazując do nich odpowiednich środków finansowych. W konsekwencji „dzisiaj gminy są na skraju wytrzymałości”.2 Coraz bardziej powszechna jest świadomość konieczności zmiany paradygmatu myślenia i działania zarówno w wymiarze strategicznym jak i funkcjonalno- operacyjnym.

Dodatkowym negatywnym uwarunkowaniem jest ciągle rozrastająca się ilość przepisów regulujących działalność zarówno JST, jak też obywateli i przedsiębiorców. Ponadto są one niespójne, niestaranne od strony legislacyjnej, a także zbyt często nieodpowiednio uprzednio przeanalizowane, co do ekonomicznych, społecznych i systemowych konsekwencji ich pospiesznego przygotowania i jeszcze szybszego wprowadzania w życie bez starannej konsultacji ze środowiskami, których te regulacje dotyczą, a potem „samorządy męczą się z tymi prawnymi bublami uchwalanymi przez Sejm”. Jednocześnie jest niedostatek strategicznej i systemowej analizy dotyczącej nowych wyzwań, a więc w konsekwencji „przepisy nie nadążają za życiem, to ludzi krępuje, hamuje przedsiębiorców i gminy”3. Złe zarządzanie krajem i zła praktyka legislacyjna doprowadziły do sytuacji, w której w polskim prawie jest obecnie tak dużo zmian i nowelizacji, że w praktyce polscy obywatele i przedsiębiorcy oraz jednostki samorządu terytorialnego, a także NGO, „..nie są w stanie fizycznie się tym zmianom podporządkować. A to oznacza, że są niejako systemowo narażeni na ryzyko łamania prawa, a więc grozi im niezawiniona kara. W ostatnich trzech miesiącach przyjęto w Polsce 6548 stron aktów prawnych, czyli o 13,2% więcej niż przed rokiem. Na zapoznanie się z nowymi przepisami statystyczny Kowalski musiałby poświęcić codziennie niemal cztery godziny.”4 W konsekwencji każdy obywatel, każda organizacja pozarządowa, każdy przedsiębiorca i każdy samorząd jest systemowo narażony na nieprzestrzeganie prawa, ze wszystkimi tego konsekwencjami społecznymi i ekonomicznymi.

Negatywna presja sektora rządowego na samorządy

Sektor rządowy nie wykorzystał szansy uzyskanej dzięki wymuszonym na JST oszczędnościom na stopniowe rzeczywiste zmniejszanie deficytu i długu publicznego generowanego w konsekwencji niskiej sprawności strategicznej i funkcjonalnej. Sektor rządowy nie podjął bowiem nawet próby reformy operacyjnej i strategicznej w zakresie zmian sposobu realizacji swoich zadań ukierunkowanej chociażby na uzyskanie oszczędności w zakresie kosztów funkcjonowania. Taką szansą byłoby uzyskanie podobnych efektów do wymuszonych na sektorze samorządowym. Gdyby nie kontrowersyjny tzw. skok na kasę OFE, czyli operacja eufemistycznie nazywana reformą OFE, to Polska dołączyłaby do grona krajów UE o znacznie gorszych wskaźnikach deficytu i długu. Sektor rządowy dzięki ostrym regulacjom wymierzonym w samorządy i zwłaszcza dzięki zmianom w systemie OFE zyskał jedynie kilka lat, zanim wskaźniki ponownie powrócą do punktu wyjściowego, czyli konieczności ponownego poddania się procedurze nadmiernego deficytu.

Zastosowano bowiem tzw. kurację objawową wobec deficytu i długu, czyli osiągnięto poprawę wskaźników kosztem pogorszenia perspektyw, a zarazem przesuwając o kilka lat działania sanacyjne i ich nieuchronne konsekwencje dla sektora rządowego. Nie podjęto jednak mimo dominującej opinii o konieczności radykalnej reformy nie tylko systemu finansów publicznych, ale także reformy sposobu przygotowywania i realizacji strategii społeczno-gospodarczej oraz struktury i sposobu funkcjonowania sektora rządowego. Zrezygnowano z podjęcia systemowej i funkcjonalnej sanacji sektora rządowego, czyli z zastosowania kuracji zmierzającej do ograniczenia i stopniowej eliminacji podstawowych przyczyn odtwarzania się syndromów niesprawności sektora publicznego. Niepodjęcie realizacji programu sanacyjnego wobec sektora rządowego wywiera w konsekwencji wielopłaszczyznowy negatywny wpływ na warunki i sposób funkcjonowania sektora samorządowego.

Dzisiaj, patrząc na sektor rządowy, można zauważyć sześć jego podstawowych cech:

• po pierwsze – jest on bardzo liczny – to urzędnicza armia tysięcy zatrudnionych;
• po drugie – jest też coraz droższy – pochłania na swoje funkcjonowanie wciąż rosnące środki finansowe;
• po trzecie – jest nadal mało sprawny i mało efektywny, gdyż poczynając od przewlekłych przedsięwzięć w zakresie obronności kraju, po problemy z jakością ogromnej większości inwestycji nazywanych inwestycjami centralnymi doprowadza nie tylko do ogromnej skali marnotrawstwa pieniędzy i szans rozwojowych, ale także do powstawania niebezpieczeństw w zakresie dalszego rozwoju kraju;
• po czwarte – jest nieprzyjazny dla obywateli, dla samorządów, dla przedsiębiorców i dla organizacji pozarządowych;
• po piąte – jego niska efektywność i nieprzyjazność oraz niedostatek sprawnej realizacji strategii rozwoju kraju stwarza strategiczne egzystencjalne zagrożenia dla społeczeństwa, gdyż zarówno aparat państwowy zbyt często unicestwia społeczne inicjatywy, niszczy setki przedsiębiorstw ( jest to zwłaszcza konsekwencja represyjnego aparatu fiskalnego), jak i działa destrukcyjnie na obywatelskie więzi społeczne na szczeblu kraju i na szczeblach lokalnych;
• po szóste – jest nie tylko nieprzyjazny dla polskich obywateli i polskich przedsiębiorstw, ale także ignoruje konieczność zajmowania się sprawami i interesami polskich wspólnot narodowych w innych krajach, a także słabo reprezentuje polskie interesy ekonomiczne i polityczne w skali międzynarodowej.

Konsekwencją jest więc rosnące niezadowolenie społeczeństwa, które zaowocowało potrzebą radykalnych zmian politycznych, a także jest jedną z podstawowych przyczyn opuszczenia Polski przez ponad 2,5 mln obywateli. Powszechna jest bowiem świadomość, że tak akcentowane przez kolejne rządy tzw. sukcesy kosztują nas jako podatników nieproporcjonalnie dużo w stosunku do korzyści i pozytywnych efektów ocenianych przez społeczeństwo. Podobnie powszechne jest przekonanie, że drogi i niesprawny sektor rządowy doprowadza do utraty wielu szans rozwojowych w skali lokalnej, krajowej i międzynarodowej. W sytuacji rosnącego braku zaufania do działalności sektora rządowego dla wielu obywateli ratunkiem jest często intensyfikacja działań w skali małych lokalnych ojczyzn, które ich zdaniem powinny chronić mieszkańców i tworzyć warunki dla ich rozwoju społecznego, socjalnego, kulturowego i oczywiście ekonomicznego. Pojawia się jednak wobec JST zespół pytań, czy i w jakim zakresie negatywne cechy właściwe sektorowi rządowemu są powielane w strukturze i sposobach działania samorządów terytorialnych. Jest to pytanie otwarte i wymaga głębokiej refleksji w skali każdej wspólnoty samorządowej.

JST – największym pracodawcą w Polsce

W strukturach samorządowych (JST i w podmiotach podległych) pracuje blisko 1,9 mln osób (stan na 2014 r.), co stanowi 21,5% zatrudnionych ogółem w kraju. Takie informacje podaje raport „Samorząd jako pracodawca”, przygotowany przez Związek Miast Polskich (ZMP).5 Oznacza to, że w skali Polski co piąta osoba pracuje bezpośrednio w strukturach samorządowych lub w podmiotach im podlegających. Przy czym 21,5% to średnia dla całego kraju, lecz w niektórych województwach jest to aż ponad 30% (np. w województwie podlaskim i świętokrzyskim), a więc instytucje i pracodawcy samorządowi zatrudniają w tych regionach około 1/3 wszystkich osób pracujących. Natomiast, przykładowo, w woj. mazowieckim, śląskim, pomorskim i wielkopolskim wskaźnik ten wynosi między 15-20%. Dane dla poszczególnych województw i wybranych trzech miast pokazuje tabela 2 zawarta we wspomnianym raporcie ZMP.

Podane liczby z jednej strony wskazują na znaczenie JST jako pracodawcy w skali kraju, a zarazem z drugiej strony pojawia się pytanie, jak ten potencjał jest wykorzystywany, jakie są koszty i jakie są efekty zarówno w skali kraju, jak i lokalnych społeczności. Jednakże, podejmując wyzwanie reform w metodach zarządzania podmiotami samorządowymi, trzeba mieć świadomość, że zmiany te będą dotyczyć bezpośrednio 20% społeczeństwa, czyli pracowników struktur samorządowych i jednostek podległych oraz ich rodzin, a także społeczności lokalnych; de facto 80% społeczeństwa w wymiarze lokalnym i ogólnokrajowym.

Kondycja ekonomiczna sektora samorządowego

W 2014 r. sektor samorządowy zaplanowane dochody zrealizował na poziomie 97,8%, na co znaczący wpływ miały niższe aż o 7,2% dochody JST z tytułu dotacji celowych. Natomiast pozostałe grupy podstawowych dochodów JST zostały wykonane w zasadzie zgodnie z planem. Na podkreślenie zasługuje, że dochody zależne w pełni od JST, czyli dochody własne, zostały w 2014 r. wykonane na poziomie 99% wielkości planowanych. W skali sektora samorządowego dochody bieżące w 2014 r. zostały wykonane prawie w 100% (99,75% planu). Natomiast na poziomie niższym o 15,1% osiągnięto wartości dochodów majątkowych, co wynika z sytuacji, że część JST zaczęła wstrzymywać wyprzedaż majątku na pokrycie wydatków, dostrzegając problem, że majątek JST powinien służyć nie tylko jednej generacji na pokrycie wydatków w ramach jednej kadencji władz samorządowych. Spadek dochodów majątkowych z tego tytułu należy dobrze oceniać. Pozytywnym zjawiskiem w zakresie kształtowania się dochodów JST jest wykonanie planu dochodów własnych na zadania bieżące w wysokości 100,6%, przy czym istotną ich częścią są dochody z tytułu udziałów JST we wpływach z podatków PIT i CIT, które w 2014 r. stanowiły razem około 45% bieżących dochodów własnych zrealizowanych przez samorządy.

W odniesieniu do wydatków budżetowych ogółem JST, podobnie jak w latach poprzednich, wykonały plan wydatków na poziomie 93% wielkości zaplanowanych. W 2012 r. niepełne wykonanie planu wydatków było bowiem na poziomie 93,4%, a w 2013 r. – 92,8%. Niepełne wykonanie – w stosunku do wielkości planowanych – chociaż w różnym stopniu, dotyczyło w zasadzie wszystkich podstawowych grup wydatków. Wydatki bieżące JST w 2014 r., w skład których wchodzą m.in. wydatki na wynagrodzenia, wydatki związane z funkcjonowaniem JST i jednostek podległych, wydatki dotyczące obsługi długu publicznego, wydatki związane z udzielanymi przez JST poręczeniami i gwarancjami itd., zostały wykonane w 95,4%.

Natomiast wydatki majątkowe, czyli inwestycje, zakupy inwestycyjne, wydatki kapitałowe itd., zostały wykonane w 85,1%. Takie proporcje wykonania planowanych wielkości wydatków wskazują na bardzo realistyczne ostrożne podejście znaczącej większości JST do wydawania publicznych środków. Z jednej strony zobowiązania związane z wydatkami bieżącymi mają w znacznym stopniu charakter wydatków prawie sztywnych i jednocześnie mogą być względnie precyzyjnie zaplanowane. Natomiast planowanie wydatków inwestycyjnych obarczone jest z jednej strony większym poziomem niepewności, a z drugiej strony od lat JST cechuje w tym zakresie pewien optymizm. Trzeba też dostrzec silne oddziaływanie wprowadzonych regulacji ostrożnościowych zawartych w art. 243 ustawy o finansach publicznych (uofp), co wpływa np. na najniższe w strukturze wydatków bieżących w 2014 r. wykonanie planu wydatków przeznaczanych na obsługę długu oraz gwarancje i poręczenia, którą to pozycję JST wykonały jedynie w 82,9%.

Środki zagraniczne w budżetach JST

Od wielu lat JST korzystają z dochodów ze źródeł zagranicznych, w tym przede wszystkim z funduszy Unii Europejskiej. Jest to dla nich dodatkowe liczące się źródło finansowania zwłaszcza inwestycji. W 2014 r. wykonanie przez sektor samorządowy dochodów ze środków zagranicznych i krajowych, przeznaczanych na projekty realizowane z udziałem środków zagranicznych osiągnęło 9,5% wykonania dochodów JST ogółem i wyniosło 18 397,5 mln zł. Było więc wyższe o 12,3%, czyli o 2 011,8 mln zł, w porównaniu z 2013 r. Tylko sam dopływ środków zagranicznych wyniósł w 2014 r. 16 412,9 mln zł, co oznaczało 8,4% dochodów ogółem samorządów. Było też wyższe w porównaniu z 2013 r. o 12,9%, tj. o 1 879,8 mln zł.

W oparciu o środki zagraniczne zrealizowano w 2014 r. projekty w sektorze JST na kwotę 23 938,3 mln zł (12,2% wydatków budżetowych JST), w tym wydatki finansowane ze źródeł zagranicznych wyniosły 15 994,6 mln zł, czyli ich udział w wydatkach budżetowych JST wyniósł 8,1%. W 2014 r. w porównaniu do roku poprzedniego wykonanie wydatków na projekty realizowane z udziałem środków zagranicznych wzrosło o 14,8%, czyli o 3 078,4 mln zł, przy czym sam dopływ środków zagranicznych wzrósł o 16,65, tj. o 2 276,1 mln zł. Patrząc na wolumen wydatków inwestycyjnych, trzeba dostrzec, że ich wykonanie na projekty współfinansowane środkami zagranicznymi wyniosło aż 19 734,5 mln zł (49,4% udziału w wydatkach inwestycyjnych JST ogółem), w tym same środki zagraniczne wyniosły 12 808,8 mln zł (czyli 32,1% udziału samych środków zagranicznych w budżetach projektów inwestycyjnych).

Podjęcie tak ambitnych projektów współfinansowanych ze środków zagranicznych zmusiło JST do zaciągania zobowiązań zewnętrznych związanych przede wszystkim z finansowaniem udziałów własnych w tych przedsięwzięciach w oparciu o kredyty, pożyczki i emisje obligacji komunalnych. W konsekwencji w 2014 r. ogólna kwota kredytów i pożyczek zaciągniętych przez samorządy na realizacje tych przedsięwzięć wyniosła 1 971,9 mln zł, co stanowiło 19,3% całej kwoty podjętych w tych formach zobowiązań JST. Ponadto JST emitowały w tych celach także obligacje komunalne w kwocie 129,6 mln zł i środki z obligacji przeznaczane na współfinansowanie tych przedsięwzięć osiągnęły 12,8% ogólnej kwoty przychodów uzyskanych z wyemitowanych w 2014 r. obligacji komunalnych.

Jednocześnie w 2014 r. JST spłacały również zobowiązania zaciągnięte w poprzednich latach na przedsięwzięcia współfinansowane ze środków zagranicznych. W sumie spłata kredytów i pożyczek dotyczących tych przedsięwzięć wyniosła 1 073,9 mln zł, tj. 19,3% łącznej kwoty spłat kredytów i pożyczek przez JST w 2014 r. Oprócz tego JST w 2014 r. przeprowadziły wykup obligacji komunalnych przeznaczanych na realizację tych przedsięwzięć w kwocie 932,5 mln zł, tj. aż 68,1% ogólnej łącznej kwoty wykupu obligacji. Liczby te wskazują, że dominującym, jak dotąd, motywem emisji obligacji komunalnych było substytuowanie środków własnych JST przy finansowaniu przedsięwzięć realizowanych z udziałem środków zagranicznych.

Deficyt i dług sektora samorządowego

Oceniając sytuację ekonomiczną sektora samorządowego, należy pamiętać o tym, że uzasadnieniem przygotowania w latach 2010-2011 ostrych regulacji wobec subsektora samorządowego, a także ulubionym argumentem przeciwników rozszerzania kompetencji JST było przez wiele lat wskazywanie na rosnący szybko w latach 2008-2010 deficyt subsektora samorządowego w stosunku do PKB i akcentowanie, że jest on jednym z najwyższych w UE. Był on bowiem w Polsce wyższy np. w 2010 r. nie tylko od średniej w UE-10 wynoszącej 0,32%, ale też od średniej UE-17 kształtującej się na poziomie 0,26% 6. W ramach tego nurtu argumentacji akcentowano, że dług publiczny sektora samorządowego przekracza już 4% PKB, a więc jest wyższy od średniej w krajach UE-10 wynoszącej w 2010 r. około 3%. Ta argumentacja wychodząca zarówno z gremiów rządowych, jak i ze wspierających stanowisko rządowe środowisk ekspertów, była i jest dodatkowym, obok hasła walki z deficytem budżetowym jako wymogiem UE, uzasadnieniem wprowadzonych regulacji nakładających ograniczenia na działalność i budżety JST.

Na wielkość długu subsektora samorządowego można spojrzeć też z punktu widzenia udziału tego długu w całości państwowego długu publicznego (PDP). Udział ten kształtował się w latach 2010-2013 w przedziale 7,2 – 8% (2013 r. – 7,5%)7. Zmiana o ponad 1% w 2014 r., czyli zwiększenie udziału do 8,9% wynika z tzw. reformy OFE, co czyni dane z 2014 r. trudno porównywalnymi z latami poprzednimi. Gdyby nie zmiany wprowadzone w 2014 r. w odniesieniu do wielkości długu publicznego dotyczącego sektora rządowego, to wskaźnik udziału długu subsektora samorządowego spadłby poniżej 7% pomimo zwiększenia deficytu JST o ok. 242 mln zł, to znaczy z 2 816 mln zł w 2013 r. do 3 058 mln zł na koniec 2014 r. Oceniając sytuację jednostek samorządu terytorialnego, trzeba zauważyć pozytywny trend, bowiem w okresie od 2011 r., w którym udział deficytu subsektora samorządowego w PKB wynosił 1,3%, w kolejnych latach stopniowo się zmniejszał i na koniec 2014 r. udział ten był ponad 6 razy mniejszy, bo wyniósł tylko 0,2% PKB.8

Od kilkunastu lat obiektywnie problem deficytu i długu publicznego jest najostrzejszy w subsektorze rządowym, którego kondycja stanowi największy czynnik ryzyka zarówno dla gospodarstw domowych i przedsiębiorstw, jak i dla JST i realizowanych przez nie zadań oraz podejmowanych przez JST programów i projektów. Paradoksem jest natomiast powtarzające się od lat zjawisko, że Ministerstwo Finansów relatywnie poświęca o wiele więcej uwagi sytuacji finansowej subsektora samorządowego niż rządowego. Niestety nie było widać dotąd po stronie rządowej jakichś znaczących koncepcji reformy systemu finansów publicznych, a cząstkowe reformy typu regulacyjnego, jakie zostały podjęte, dotyczyły i nadal dotyczą głównie subsektora samorządowego bądź sektora przedsiębiorstw.

Szczególne zainteresowanie kondycją jednostek samorządu terytorialnego samo w sobie jest niejako naturalne, ale kontrastuje z podejściem do kondycji finansowej subsektora rządowego, który od wielu lat wymaga radykalnej reformy. Od lat powtarzają się działania strony rządowej, które mogą uzasadniać stwierdzenie czy też nawet zarzut, że de facto subsektor rządowy schował część swojego deficytu i długu w subsektorze samorządowym poprzez przekazanie do niego niedofinansowanych zadań. Następnie ze strony rządowej formułowane jest wobec środowiska samorządowego wiele zarzutów o niewłaściwe gospodarowanie środkami i w konsekwencji wprowadzane są restrykcyjne regulacje oraz następujące po nich kontrole, np. ze strony regionalnych izb obrachunkowych (RIO) czy urzędów skarbowych i NIK.

Wpływ zaostrzenia regulacji ostrożnościowych wobec JST

W opinii Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych (KR RIO) sytuacja finansów samorządowych jest – na tle ogólnej sytuacji systemu finansów publicznych – nie tyle dobra, co świadcząca, że JST zostały zmuszone do podporządkowania się ostrym regulacjom mimo niedopełnia nia przez subsektor rządowy obowiązków w zakresie adekwatnego finansowania zlecanych zadań. Rosnąca część długu samorządowego będąca elementem państwowego długu publicznego jest pochodną konieczności finansowania zlecanych zadań dochodami własnymi i kredytami. Tworzy to egzystencjalne negatywne uwarunkowanie poprawnego funkcjonowania JST i realizowania całego portfela zadań.

Do 31 grudnia 2013 r. obowiązywały JST dwa podstawowe limity dotyczące zadłużenia, tj. limit długu, czyli do 60% wykonanych dochodów ogółem, oraz limit spłaty zobowiązań, czyli nie więcej niż 15% planowanych dochodów ogółem. Zgodnie z takimi kryteriami w 2013 r. wzrosła ilość JST, w których dług nie przekraczał 20% w relacji do ich dochodów. W 2013 r. takich jednostek było o 61 więcej niż w 2012 r. Zmniejszył się też udział JST, w których wskaźnik zadłużenia przekraczał 40% (z 31,3% w 2012 r. do 26,6% w 2013 r.). Zmniejszyła się także liczba JST, które przekroczyły granicę 60% – z 95 w 2012 r. do 89 w 2013 r. RIO zwracały rok temu też uwagę, że po wyłączeniu zobowiązań zaciągniętych na zadania realizowane z udziałem środków unijnych, ustawowy limit zadłużenia przekroczyło tylko 37 JST. Było to w 2013 r. spowodowane głównie niewykonaniem przez te JST zaplanowanych dochodów budżetowych czy też wystąpienia w ich budżetach zobowiązań wymagalnych, np. tzw. janosikowego. Jednocześnie w ocenie 2013 r. RIO zwracały uwagę, że wpływ na przekroczenie limitu zadłużenia miało też rozszerzenie definicji kredytów i pożyczek zaliczanych do długu, określonej w Rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego (Dz. U. Nr 298, poz. 1767).9 Natomiast od 1 stycznia 2014 r. zastąpiono poprzednio obowiązujące parametry nowym rozwiązaniami określonymi w art. art. 242 i 243 uofp. W ramach nowego rozwiązania decydujące znaczenie ma wskaźnik wyliczany na podstawie parametrów finansowych z trzech lat poprzedzających dany rok budżetowy (czyli z lat 2011-2013) i ten wskaźnik limituje maksymalną dopuszczalną wysokość spłat zobowiązań w danym roku budżetowym. Przy czym konieczność uprzedniego przestrzegania tego wskaźnika już od 2011 r. determinowała prognozy długu w części dotyczącej kolejnych lat od 2014 r.

Na 2014 r. JST zaplanowały deficyt w kwocie 12 702,7 mln zł, który miał stanowić 6,4% planowanych dochodów w 2014 r. Pod presją regulacyjną tzw. wykonanie faktyczne deficytu budżetowego JST na koniec 2014 r. było o wiele mniejsze niż planowano i wyniosło 1,2% w stosunku do dochodów osiągniętych przez JST. Wspomniana presja regulacyjna spowodowała bowiem, że JST zrealizowały dochody w stosunku do planowanych na poziomie 97,8%, a wydatki tylko 93%.

W 2014 r. JST zrealizowały planowane przychody w 100,9%, ale wykonanie planu rozchodów wyniosło jedynie 94,9% wielkości planowanych. Nastąpiło to w konsekwencji następujących zjawisk:

• w 2014 r. JST na realizację projektów współfinansowanych ze środków zagranicznych były zmuszone do zwiększenia przychodów o 12,8% w stosunku do 2013 r., ale jednocześnie JST musiały zmniejszyć krajowy dług zwrotny;
• w konsekwencji w porównaniu z 2013 r. przychody ogółem zmniejszyły się o 4,9%;
• podobne zjawisko wystąpiło w odniesieniu do rozchodów, ponieważ JST – żeby mieć środki na rosnącą (o prawie 30% w porównaniu z 2013 r.) spłatę długu zaciągniętego na realizację zadań finansowanych z udziałem środków zagranicznych – musiały zaplanować i zrealizować znaczne ograniczenie spłaty długu krajowego, a w konsekwencji ogólna kwota rozchodów JST w porównaniu z 2013 r. zmniejszyła się o 32,3%;
• presji regulacyjnej wynikających z wprowadzonych innych wskaźników determinujących możliwość zadłużania się poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego (zwłaszcza art.art. 242 i 243 uofp)

W 2014 r. wyraźnie wystąpiła sytuacja, że w strukturze przychodów ogółem JST tzw. wolne środki pochodzące z wcześniej zaciągniętych, lecz jeszcze niewykorzystanych kredytów i pożyczek oraz z nadwyżek budżetowych miały w skali całego sektora samorządowego udział zbliżony do środków uzyskiwanych z nowych emitowanych obligacji komunalnych i nowych zaciągniętych kredytów i pożyczek (czyli odpowiednio 50% i 49%). W znacznej części JST wynikało to przesuwania w czasie uruchamiania nowych projektów bądź opóźnień niezależnych od JST. W skali całego sektora JST przychody pozyskiwane w związku z realizacją portfeli programów i projektów współfinansowanych środkami zagranicznymi stanowiły 18,7% ogólnej kwoty zaciągniętych przez JST kredytów i pożyczek oraz wyemitowanych obligacji komunalnych. Natomiast w odniesieniu do struktury rozchodów sektora JST prawie 86% rozchodów stanowiła spłata zobowiązań wynikających z zapadających spłat rat kapitałowych i odsetkowych wcześniej zaciągniętych zobowiązań dłużnych. W spłatach obsługa zobowiązań zaciągniętych na realizację zadań współfinansowanych ze środków zagranicznych stanowiła prawie 25%.

W konsekwencji mamy do czynienia z rosnącą skalą konwersji i restrukturyzacji zewnętrznych zwrotnych źródeł finansowania działalności JST, co może prowadzić do rosnącego udziału kosztów finansowych w latach następnych, zwłaszcza gdy skończy się okres niskich stóp procentowych. Jednocześnie świadczy to o stopniowym wyczerpywaniu się tzw. źródeł środków własnych JST niezbędnych przy aplikowaniu o środki z funduszy europejskich w bieżącej perspektywie finansowej. Ponadto zaczyna rosnąć grupa JST, które w ogóle nie mają wolnych środków własnych ani też możliwości zaciągnięcia nowych kredytów lub emitowania obligacji komunalnych z uwagi na działający już mechanizm wskaźnikowy eliminujący takie możliwości.

Kwota długu JST w 2014 r. wzrosła, co jest kontynuacją trendu z lat poprzednich. Na koniec 2014 r. kwota długu JST – zaliczanego do państwowego długu publicznego, była większa w stosunku do 2013 r. o 4,3% (w 2013 r. w stosunku do roku 2012 dynamika była mniejsza, bo tylko 2%). Na koniec 2014 r. zobowiązania JST z tytułu zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz wyemitowanych obligacji komunalnych (w sumie stanowiące w 2014 r. 99,7% zadłużenia ogółem) wzrosły o 4,6% w stosunku do roku poprzedniego. Jednakże przy utrzymującej się w sektorze JST tendencji wyższej dynamiki dochodów JST niż długu powoduje obniżenie relacji zobowiązań JST do dochodów, która w kolejnych trzech latach wyniosła: w 2012 r. – 38,2%, 2013 r. – 37,7%, a w 2014 r. – 37,1%.

RIO w swojej analizie podkreślają też, że zaliczane do długu publicznego zobowiązania JST w 2014 r. 79,1% (w 2013 r. – 79,5%) miały charakter krajowy. Podobnie jak w latach poprzednich główną grupą wierzycieli były i są nadal banki, w których jest 72,2% zadłużenia JST (w 2013 r. – 72,5%), a zobowiązania wobec sektora finansów publicznych stanowiły w 2014 r. jedynie 5,5% (w 2013 r. – 5,8%) ogólnej kwoty wliczonych do długu publicznego zobowiązań JST. Podobna struktura zobowiązań utrzymuje się w zasadzie od 2005 r.

Oceniając sytuację finansową JST, Regionalne Izby Obrachunkowe zwracają również uwagę na to, że nie uległa istotnym zmianom, w porównaniu z latami poprzednimi, struktura zobowiązań JST analizowana według tytułów dłużnych. Nadal dominują w niej kredyty i pożyczki (91,8%), które stanowiły w latach 2012-2014 r. ponad 90% posiadanych przez JST zobowiązań. Emisja obligacji komunalnych była relatywnie niewielkim źródłem finansowania w strukturze zobowiązań JST ogółem w skali kraju (7,4-7,6%).

O poprawie dyscypliny płatniczej JST – zdaniem RIO świadczy relatywnie niewielki udział zobowiązań wymagalnych, tj. w 2012 r. – 0,3%, w 2013 r. – 0,6%, a w 2014 r. ponownie 0,3%. W stosunku do 2013 r. poziom wymagalnych zobowiązań na koniec 2014 r. obniżył się aż o 46,1%. Należy przy tym jednak pamiętać, iż 11 lat wcześniej w 2004 r. stanowiły one aż 1,9% zobowiązań ogółem JST. 10

Trzeba też zauważyć jeszcze jedną tendencję, która warunkuje działalność operacyjna JST, a mianowicie w 2014 r. w porównaniu ze wzrostem zobowiązań jeszcze szybciej rosną należności JST (w 2014 r. o 7,1%). Należności wymagalne wzrosły o 7,6% i na koniec grudnia 2014 r. osiągnęły kwotę 16 797,7 mln zł, przy czym prawie 70% tych należności to są należności od gospodarstw domowych. Jest to niepokojące zjawisko i wynika z dwóch przyczyn: po pierwsze – z rosnącego udziału gospodarstw domowych, zwłaszcza w niektórych regionach, które weszły w sferę ubóstwa i nie mają środków na systematyczne regulowanie swoich zobowiązań; po drugie – z niechęci części JST do wykorzystania nowoczesnych bardziej skutecznych, a zarazem szybszych i tańszych, metod monitorowania należności, monitowania zobowiązanych i tam, gdzie jest to konieczne – windykowania kanałami elektronicznymi (np. z wykorzystaniem elektronicznego postępowania upominawczego (EPU).

Tendencje w sferze ekonomicznej działalności JST

Zdaniem RIO analizujących szczegółowo sytuację finansową JST w 2014 r. nastąpiło odwrócenie trwającej od kilku lat tendencji szybszego wzrostu dochodów niż wydatków. W 2014 r. wzrost wydatków był bowiem w skali sektora JST o 1,1 pkt. proc. wyższy niż dynamika wzrostu dochodów. W 2014 r. w stosunku do 2013 r. wydatki ogółem zwiększyły się o 7% (nominalnie i realnie), podczas gdy w 2013 w stosunku do 2012 r. jedynie o 1,9% nominalnie i 1% realnie. Zwiększenie dynamiki wydatków w znacznym stopniu było konsekwencją relatywnie wysokiej dynamiki wydatków inwestycyjnych, które były wyższe w stosunku do 2013 r. aż o 19,2%. Na podkreślenie zasługuje fakt, że tak wysokiej dynamiki wzrostu wydatków inwestycyjnych w sektorze JST nie było od 2009 r. (wtedy w stosunku do 2008 r. miał miejsce wzrost aż o 35%). W latach 2010-2013 dynamika wydatków inwestycyjnych w zasadzie była poniżej roku poprzedniego bądź wzrosty były minimalne. Jednakże tak wysoka dynamika wydatków inwestycyjnych była skoncentrowana w grupie około 35% JST, w których wystąpiło wręcz skokowe, bo ponad 50% zwiększenie wartości realizowanych inwestycji.

Należy też zauważyć, że w skali sektora JST w 2014 r. przeciętne tempo wzrostu wydatków bieżących wyniosło 4,4% w stosunku do 2013 r. i było wyższe niż w roku poprzednim (dynamika wyniosła w 2013 r. w relacji do 2012 r. 102,8%).

W 2014 r. JST były pod presją zespołu m.in. następujących czynników:

• stosowania wprowadzonych zasad ostrożnościowych, tj. indywidualnego wskaźnika obsługi zadłużenia JST (art. 243 uofp);
• obowiązku finansowania wydatków bieżących dochodami bieżącymi (art. 242 uofp);
• kumulowania środków finansowych na realizację zadań inwestycyjnych, głównie tych związanych z wykorzystaniem źródeł zagranicznych, zwłaszcza w sytuacji kończenia wielu projektów pochodzących jeszcze z poprzedniej perspektywy finansowej UE.

Trzeba także dostrzec, że w skali sektora JST nastąpiła również zmiana struktury wydatków ogółem, bowiem w 2014 r. udział wydatków bieżących w globalnej wielkości wydatków JST zmniejszył się w stosunku do 2013 r. o 2 pkt. proc. Natomiast średni wzrost wydatków bieżących przeznaczany przez JST na poszczególne podstawowe kategorie wydatków w stosunku do roku poprzedniego w zasadzie prawie nie uległ zmianie. Jedynie w pozycji dotacje JST nastąpił wzrost wydatków o 7% oraz pozycji wynagrodzenia (wraz z pochodnymi) o 2,9%.

Analizując podstawowe tendencje w zakresie budżetów sektora JST w 2014 r. należy jeszcze podkreślić następujące:

• W ocenie RIO w 2014 r. został zahamowany trwający od 2010 r. spadek udziału wydatków majątkowych w wydatkach ogółem JST. W porównaniu do 2013 r. udział wydatków majątkowych zwiększył się o 2 pkt. proc. i osiągnął 21% udziału., w tym wydatków inwestycyjnych do 20,3%. W konsekwencji w 2014 r. JST w swoich budżetach prawie co piąty zł przeznaczyły na inwestycje.
• W wyniku wzrostu udziału wydatków majątkowych zmniejszył się udział wydatków bieżących do 79% w budżetach JST.
• Rosnąca część JST ma problemy z tzw. nadwyżką operacyjną, jak też z utrzymaniem płynności bieżącej, co skłania niektóre JST do podejmowania dosyć kontrowersyjnych inicjatyw w postaci pożyczek pozabankowych czy leasingu zwrotnego, umów użyczenia sprzedanych wcześniej składników majątkowych itd., a także do przenoszenia części zobowiązań do przedsiębiorstw komunalnych i skłaniania tych podmiotów do podobnych działań. Takie działania wymagają obecnie ich dokładnego zbadania co do skali i potencjalnych skutków dla tej części JST, które w nich uczestniczą.
• Część JST ma – z przyczyn finansowych – trudności we właściwym utrzymaniu i eksploatacji inwestycji przeprowadzonych w latach poprzednich (w zakresie drogownictwa, oświetlenia, kanalizacji i obiektów socjalnych i kulturalnych itd.), co może niepokoić, gdyż grozi to techniczną dekapitalizacją zrealizowanych przedsięwzięć.
• W porównaniu do większości krajów UE polskie samorządy w części z przyczyn od nich niezależnych w bardzo małej relatywnie skali podejmują działania w zakresie partnerstwa publiczno-prywatnego czy to w ramach ustawy o PPP, czy w formach przez tę ustawę nie regulowanych.
• Podobnie w porównaniu z wieloma krajami UE w Polsce zbyt wolno rozwija się podejście oparte na budżetach zadaniowych, nie werbalnie, ale wykorzystujących w pełni metodologie ściśle związane z tym paradygmatem planowania i zarządzania jednostkami samorządu terytorialnego i instytucjami i podmiotami podległymi.
• Nadal w strukturze planowania działalności i budżetów JST metodologie oparte na tzw. planowaniu i budżetowaniu partycypacyjnym mają de facto znaczenie bardziej medialne i socjotechniczne niż służące trwałemu włączaniu mieszkańców w kształtowanie kierunków i sposobów realizacji zadań stojących przed społecznościami lokalnymi.
• Niepokoi coraz bardziej kondycja finansowa znacznej części spółek komunalnych, bo rosnąca część z nich przynosi straty, a więc konieczność dopłat i podejmowania ich restrukturyzacji, co obciąża na dziś i na jutro budżety JST.
• Udział wydatków w budżetach JST w 2014 r. na wynagrodzenia (z pochodnymi) nadal był najwyższy w strukturze wydatków i wynosił 34,6%, z tym że w porównaniu z 2013 r. obniżył się o 1,4 pkt. proc.
• Na poziomie zbliżonym do lat poprzednich pozostały wydatki JST na świadczenia dla osób fizycznych, tj. 8,6% i na dotacje 7,6%.
• Wydatki JST w 2014 r. związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków zagranicznych były na poziomie 12,1% wydatków ogółem.

Wszystkie wspomniane tendencje potwierdzają, że obok zjawisk pozytywnych w sferze ekonomicznej JST równolegle narastają zjawiska kryzysowe dotykające coraz większej części samorządów. Rodzi to uzasadnione obawy co do kontynuacji wielu ambitnych aczkolwiek koniecznych programów i projektów z uwagi na mniejszą niż w poprzedniej perspektywie finansowej UE zdolność rosnącej części polskich JST do podejmowania przedsięwzięć umożliwiających tak potrzebną Polsce absorpcję środków unijnych. Najbardziej niepokojącą tendencją w sektorze samorządowym, podobnie zresztą też w sektorze rządowym, jest jednak gasnąca efektywność tradycyjnych metod zarządzania zarówno działalnością samych JST jako organizacji, jak też sposobem realizacji zadań, w tym też podejmowanych programów i projektów.

Ponadto, analizując materiały RIO, GUS, Ministerstwa Finansów, NIK itd. zajmujących się kondycją sektora samorządowego, należy pamiętać o tym, że z przyczyn systemowych ocena sytuacji JST przez np. RIO (mimo że są to instytucje, które najlepiej i najwnikliwiej znają kondycję JST) jest zdominowana przez kryteria zgodności z przyjętymi regulacjami adresowanymi do JST. Nie jest to więc pełna wieloaspektowa ocena rzeczywistej kondycji JST ani tym bardziej stopnia wykorzystania środków i ich efektywności ekonomicznej i społecznej, a zwłaszcza poziomu zaspokojenia potrzeb mieszkańców. Nie zawsze i nie w pełni każda z tych instytucji z osobna jest w stanie poznać i przedstawić wszystkie podstawowe, pozytywne i negatywne, tendencje przejawiające się w sektorze samorządowym, a które generują krótko- i długoterminowe konsekwencje dla samych JST, jak i dla społeczności lokalnych, tj. mieszkańców, przedsiębiorstw i NGO.

Kontynuacja realokacji zadań z centrum do JST bez przekazywania adekwatnych środków finansowych i kompetencji decyzyjnych

Istotnym czynnikiem o długoterminowych konsekwencjach dla sytuacji subsektora samorządowego było i jest przekazanie przez subsektor rządowy, niemającego precedensu w UE co do tempa i skali, znaczącego zakresu zadań bieżących i rozwojowych. Dotyczy to nie tylko zadań w zakresie oświaty, ochrony zdrowia, opieki społecznej itd., ale także w zakresie budowy infrastruktury podziemnej (mającej służyć również następnym generacjom, a jednocześnie zmniejszającej gigantyczną lukę inwestycyjną w zakresie remontów i budowy nowych obiektów), budowę oczyszczalni ścieków, budowę innych obiektów użyteczności publicznej, a także budowę dróg (poza tzw. drogami krajowymi i autostradami). Jednocześnie w imieniu swoim i sektora samorządowego zobowiązały się, negocjując i akceptując rozwiązania budżetowe UE dla Polski na lata 2007-2013, a następnie na lata 2014-2020, że pieniądze przewidziane dla naszego kraju zostaną właściwie i w pełni wykorzystane. Od samego początku było wiadomo, że przy takim podziale ról i zakresu obowiązków inwestycyjnych oraz ograniczeniach w dopływie środków dla JST z budżetu centralnego, zwłaszcza w zakresie niedofinansowanych zadań przekazanych z subsystemu rządowego do samorządowego, subsektor samorządowy zostaje zmuszony do istotnego zwiększenia zadłużenia. Inwestycje dofinansowywane z funduszy europejskich wymagały bowiem od JST nie tylko współfinansowania w postaci tzw. środków i udziałów własnych, ale także znaczącego zakresu inwestycji i działań towarzyszących.

Jednocześnie w opinii Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych wykonanie budżetów w latach 2011, 2012 i 2013 istotnie wpłynęło na poziom indywidualnych, maksymalnych limitów spłaty zobowiązań, które obowiązywały JST przy uchwalaniu budżetu na 2014 r., a także w kolejnych latach, krocząco w oparciu o kolejne okresy będące podstawą korygowania wskaźników.

Od 2009 r. subsektor samorządowy stał się największym inwestorem w Polsce z rosnącym co roku poziomem inwestycji, który w 2014 r. przekroczył poziom 40 mld zł. Zwiększenie inwestycji będących w gestii JST spowodowało pewną zmianę w tradycyjnej równowadze finansowej znacznej części JST. Konsekwencje tej zmiany uwidoczniły się szczególnie w latach 2010-2011, gdyż wtedy wystąpiło istotne zwiększenie zapotrzebowania na kredyty bankowe i obligacje komunalne. Realizacja przez samorządy zadań wynikających z Narodowej Strategii Spójności, a następnie rosnącego zakresu zadań przekazywanych JST przez władze centralne, a także zasadność wykorzystania przyznanych Polsce środków z funduszy Unii Europejskiej, spowodowały w konsekwencji znaczne zwiększenie obciążenia budżetów samorządowych.11

JST podjęły te znaczące wyzwania rozwojowe, kierując się zarówno interesami społeczności lokalnych, jak i całego kraju. W ślad za tym uruchomiły rozbudowany program inwestycyjny. Obiektywnie oceniając jego realizację, widać, że skala wpadek po stronie sektora samorządowego była znacznie mniejsza w porównaniu do ogromnych trudności w zakresie realizowania inwestycji finansowanych centralnie. Wystarczy wspomnieć o fatalnie programowanych i zarządzanych inwestycjach w zakresie budowy dróg krajowych i autostrad, z których większość przekroczyła terminy i budżety. Patrząc na procesy inwestycyjne realizowane w subsektorze samorządowym, można z dużym prawdopodobieństwem ocenić, że głównym zagrożeniem dla ich realizacji – obok luki kompetencyjnej – były i nadal są w skali kraju decyzje organów władz państwowych. Większość JST w Polsce stoi obecnie przed dylematem, jak podzielić środki finansowe na realizację zadań własnych i niedofinansowanych zadań zlecanych, a także na kontynuację i ewentualne podejmowanie nowych przedsięwzięć. Wyzwaniem dla części JST jest też utrzymanie sfinansowanych wcześniej przedsięwzięć. Może to być szczególnie trudne zwłaszcza dla tych JST, które muszą zlecane zadania np. w zakresie edukacji finansować w nawet w 30, 40 i więcej procentach z dochodów własnych.

Podstawowe konsekwencje złych rozwiązań systemowych dla kondycji JST

W latach poprzednich władze centralne wprowadziły liczne niekorzystne dla samorządów zmiany ustawowe, których konsekwencją było relatywne zmniejszanie zarówno dochodów własnych JST, jak i środków otrzymywanych z budżetu centralnego na realizowanie powierzonych zadań, których zakres ulega ciągłemu rozszerzaniu. Doświadczenia lat 2010-2014 potwierdzają, że w konsekwencji niedofinansowania przez subsektor rządowy zadań przekazywanych do JST generowanych jest nadal sześć podstawowych obszarów negatywnych wzajemnie powiązanych grup zjawisk tworzących z kolei negatywne uwarunkowania dla podejmowania i realizacji projektów przez JST, a także dla ich kondycji ekonomicznej.

Po pierwsze – wpływa na konieczność podwyższania dochodów własnych JST poprzez wyprzedaż majątku, co jest niebezpieczną rozwojowo grupą działań, do których są zmuszane regulacyjnie JST przez Ministerstwo Finansów i Regionalne Izby Obrachunkowe. Majątek JST (zwłaszcza ziemia) nie powinien być trwoniony na finansowania bieżących potrzeb JST, lecz powinien być rezerwą rozwojową JST. Na całe szczęście część JST rezygnuje z takich rozwiązań i woli ograniczać wydatki, niż trwonić majątek lokalnej wspólnoty.

Po drugie – nie tylko hamuje inwestycje JST, w tym także te współfinansowane ze środków funduszy UE, ale także sprzyja nieracjonalnym wyborom, w których nie jakość i funkcjonalność jest najważniejsza, lecz najniższa cena. Jest to niedobry sygnał z punktu widzenia nowej perspektywy finansowej UE na lata do 2020 r.

Po trzecie – niestety wpływa na ograniczanie możliwości realizacji tradycyjnych zadań JST względem mieszkańców i obniża też możliwe do osiągnięcia korzyści z realizowanych inwestycji.

Po czwarte – powoduje nacisk na powiększanie opodatkowania i innych opłat nakładanych na mieszkańców i lokalne przedsiębiorstwa, czego przykładem jest podatek od nieruchomości, a także reaktywowanie dyskusji o szybkim wprowadzeniu podatku katastralnego.

Po piąte – wpływa na osłabianie możliwego do osiągnięcia tempa rozwoju gospodarczego w skali większości JST nie tylko w wymiarze zahamowania tempa i skali inwestycji JST w najbliższych latach, ale również aktywności, poziomu produkcji i usług, a także inwestycji lokalnych przedsiębiorstw powiązanych bezpośrednio i pośrednio z działalnością JST i rozwojem lokalnej wspólnoty mieszkańców i lokalnej gospodarki.

Po szóste – w konsekwencji powyższe czynniki przyczyniają się do utrzymywania, a nawet zwiększania lokalnie bezrobocia (pozostawmy oficjalne wskaźniki bezrobocia, ponieważ skażone one są nieuwzględnianiem w odpowiednim zakresie skali wyjazdów zarobkowych poza granice kraju), co w rezultacie zmusza ludzi młodych i w średnim wieku do emigracji; potwierdzają to dane statystyczne pokazujące ponowny wzrost liczby osób opuszczających Polskę, jak i tych, którzy deklarują zamiar wyjazdu w najbliższym latach. Co piąty aktywny lub potencjalny uczestnik polskiego rynku pracy rozważa wyjazd z kraju w celu zarobkowym w perspektywie najbliższych 12 miesięcy. Aż 75% osób mających takie plany to osoby poniżej 35. roku życia.12 Jest to bardzo niepokojąca tendencja zagrażająca nie tylko kondycji i przyszłości wielu JST, ale także całego kraju. Zjawisko wyludniania Polski ma wymiar ogólnokrajowy, ale także lokalny. W niektórych JST większość młodego i średniego pokolenia wyemigrowała i nie ma racjonalnych perspektyw ich powrotu.

W tym kontekście relatywna poprawa wskaźników subsektora samorządowego ułatwiająca maskowanie złej kondycji subsektora rządowego generuje więcej zagrożeń niż tych, które są rzekomo likwidowane lub zmniejszane. Makroekonomiczny i makrospołeczny rzeczywisty koszt wymuszania tych działań na subsektorze samorządowym jest wysoki i zagraża perspektywom polskiej gospodarki i społeczeństwa w średnim i długim okresie. Równolegle od lat kolejne rządy nie zamierzają nie tylko skorygować, ale i skompensować JST konsekwencji finansowych decyzji, w wyniku których w ślad za przejmowanymi zadaniami przez JST nie są przekazywane odpowiednie środki z budżetu centralnego, co prowadzi do negatywnej redystrybucji środków w ramach budżetów JST. Strona rządowa już w 2003 r. w ustawie z 13 listopada 2003 r. o dochodach JST – na co od lat konsekwentnie wskazują przedstawiciele środowiska samorządowego – usunęła zapisy zobowiązujące budżet centralny do rekompensowania uszczerbków, jakie w dochodach własnych powodują zmiany uchwalane przez Sejm RP. To ułatwiło podjęcie wielu decyzji, których konsekwencją było przeniesienie wielu zadań z centrum na samorządy. Nie można nie zauważyć, że w kolejnych latach, np. 2006-2007, zmiany w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych PIT, wprowadzające dwustopniową skalę podatkową oraz nowe regulacje w zakresie tzw. ulg prorodzinnych, spowodowały oszacowane przez JST negatywne konsekwencje finansowe w skali roku w postaci około 8 mld zł łącznego ubytku w dochodach województw, powiatów i gmin (wg wyliczeń na koniec 2012 r.).

Subsektor rządowy też odczuł negatywne konsekwencje wspomnianych regulacji, ale szybko skompensował to, podnosząc stawki VAT, składkę rentową i wprowadzając kontrowersyjny podatek od kopalin. JST nie mogły postąpić w ten sposób, bo są granice podnoszenia stawek podatków i opłat lokalnych mierzone stopniem niezadowolenia mieszkańców i lokalnych przedsiębiorców. Jednocześnie podwyżki VAT też uderzyły rykoszetem w budżety JST, ponieważ wpłynęły na podwyższenie kosztów realizacji zadań i inwestycji w subsektorze samorządowym. Niestety dopiero po jakimś czasie stopniowo poprawi się sytuacja JST w zakresie VAT po tym, jak po kilkuletnich sporach JST z Ministerstwem Finansów z wniosku Wrocławia Trybunał Sprawiedliwości UE orzekł, iż gminne jednostki budżetowe nie są podatnikiem VAT. To rewolucyjne orzeczenie oznacza, że gminy muszą przejąć rozliczenia VAT swoich zakładów budżetowych, ale też same będą mogły odliczać podatek VAT. 13

Dotychczasowe działania sektora rządowego wobec sektora samorządowego były i nadal są kolejnym czynnikiem wpływającym na pogorszenie uwarunkowań finansowych JST i rosnące ryzyko finansowania podejmowanych projektów i programów. Nadmierne ingerencje władz centralnych, pod pozorem troski o ich kondycję, w działalność samorządów w efekcie destabilizują w skali kraju funkcjonowanie JST i zagrażają powrotem praktyk rodem z PRL – ostrzegał prof. Jerzy Regulski – współtwórca reformy samorządowej.14

JST w konsekwencji decyzji parlamentarnych i rządowych musiały przejąć znaczny zakres zadań, relatywnie jeden z największych w UE, a strona rządowa uciekła od rozwiązań kompensujących w obszarze wprowadzanych regulacji ich negatywne skutki dla budżetów JST. W tych warunkach nie kompensowano samorządom utraconych dochodów w wyniku zmian ustawowych oraz nakładano nowe i rozszerzano zakres wcześniej powierzonych zadań. W Polsce wystąpiła pętla negatywnych dla JST uwarunkowań wynikających z jednoczesnego zacieśniania regulacji ze strony Ministerstwa Finansów i zatrzymaniu reformy systemu finansów publicznych na działaniach jedynie odnoszonych do JST. W tych warunkach podjęty kompleks działań rządowych może być uznany jako mniej lub bardziej świadome działanie zmierzające obiektywnie do przesunięcia części deficytu budżetowego i długu publicznego z subsektora rządowego na subsektor samorządowy, a w konsekwencji pokrywanie tego deficytu ze środków społeczności lokalnych.

Zbyt małe przekazywane środki (a nie rekompensują tego dokonywane relatywnie niewielkie zmiany w udziale JST w dochodach z PIT i CIT) i niepewność przyszłych transferów stwarza rosnące zagrożenia. Dotyczą one m.in. realizacji wielu inwestycji, w tym współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej, podjętych wcześnie w innych warunkach systemowych i przy innych proporcjach podziału środków budżetowych. Może to grozić w najbliższych latach nie tylko spowolnieniem lub zatrzymaniem, wielu inwestycji, co oznacza dodatkowe koszty i ewentualne stracone nakłady. Doprowadzić może także do strat związanych z ewentualnym zwracaniem otrzymanych środków unijnych i innych negatywnych konsekwencji dla budżetów i środowisk samorządowych. Spowodować może zarówno ograniczenie tempa wzrostu popytu inwestycyjnego, jak i nawet zaniechanie wielu inwestycji. Wpłynie też na relatywne pogorszenie zarówno warunków życia i pracy społeczności lokalnych, jak i obniżenie konkurencyjności przedsiębiorstw działających w kraju, a także konkurencyjności Polski jako kraju.

Podstawowe egzogeniczne negatywne uwarunkowania funkcjonowania i rozwoju JST oraz ich konsekwencje

Należy zdawać sobie sprawę, że tlący się od lat kryzys finansowy subsektora rządowego może doprowadzić do sytuacji, w której będzie nierealna pełna absorpcja przez Polskę środków unijnych w nowej perspektywie finansowej 2014-2020 w kwotach wynegocjowanych w ramach UE. W ten sposób sami zrezygnujemy z intensywnego pobudzania wzrostu gospodarczego poprzez inwestycje publiczne prowadzone przez samorządy. Niestety prognozy wydatków majątkowych JST na lata 2016-2018 potwierdzają możliwość wystąpienia takiego scenariusza.

W 2014 r. JST zacisnęły zęby, wprowadziły oszczędności w wydatkach bieżących i dzięki temu osiągnęły dobre efekty inwestycyjne. Działania te są kontynuowane w 2015 r. przez wiele JST. Jednakże takie działania jedynie na krótki okres mogą zamaskować problem niedofinansowania zadań zlecanych samorządom. Brak zmian w zakresie reformy systemu finansów publicznych w części odnoszącej się zwłaszcza do subsektora rządowego i pasywna polityka pobudzania wzrostu gospodarczego doprowadzi Polskę do wejścia w pułapkę zbyt niskiego średniego wzrostu gospodarczego, a wiele symulacji wskazuje, że niezbędny jest nam co najmniej średnioroczny wzrost PKB na poziomie minimum 4,5-5% r./r. w okresie najbliższych 8-10 lat. Środowiska samorządowe wskazują od lat na długofalowe ekonomiczne i społeczne konsekwencje kontynuowania dotychczasowych rozwiązań systemowych.

Zachwianie równowagi finansowej subsektora samorządowego i systemowe zmniejszanie ich przyszłych możliwości inwestycyjnych w konsekwencji spowoduje zagrożenie realizacji programów i projektów regionalnych i lokalnych. Ta sytuacja nie jest i nie będzie spowodowana w znacznej części przypadków autonomicznymi działaniami władz JST lub czynnikami endogenicznymi, lecz niestety czynnikami egzogenicznymi względem sektora JST zależnymi głównie od decyzji rządu i Sejmu. Środowiska samorządowe od lat alarmują w sprawie czterech podstawowych negatywnych zespołów uwarunkowań egzogenicznych względem JST. O części z nich już wspomniano, lecz poniższa lista nie wyczerpuje wykazu podstawowych problemów na linii JST a subsektor rządowy. Zdaniem JST do najważniejszych z nich należą.

Po pierwsze – stopniowe przekazywanie zadań na barki JST bez uwzględniania ich realnych możliwości przyjęcia tych zadań od strony finansowej, logistycznej i finansowej.

Po drugie – niedofinansowanie zadań przekazywanych samorządom przez budżet centralny.

Po trzecie – odejście już w 2003 r. od zasady rekompensowania ubytków, jakie w dochodach własnych JST są wywoływane przez ustawy i inne regulacje uchwalane przez Sejm RP, a w ślad za tym przyjęcie podobnej zasady przez kolejne rządy w innych obszarach regulacyjnych.

Po czwarte – podjęcie pierwszych kroków w zakresie redukcji deficytu budżetowego i tempa narastania długu publicznego adresowanych de facto wyłącznie do subsektora samorządowego w sytuacji, gdy równolegle nie podjęto analogicznych co do skali i restrykcyjności rozwiązań wobec subsektora rządowego.

W konsekwencji w subsektorze samorządowym występują jako pochodne następujące zespoły negatywnych konsekwencji.

1. Radykalne ograniczanie zdolności JST do kontynuacji i rozpoczynania nowych programów i projektów inwestycyjnych w latach 2016-2020.
2. Przerzucanie części deficytu budżetowego z sektora rządowego do sektora samorządowego, a w ślad za tym części długu publicznego.
3. W konsekwencji zmuszanie JST do dofinansowywania zadań przekazanych przez władze centralne w ciężar dochodów własnych JST i dodatkowego zadłużenia JST, a także niepełnego realizowania części zadań wobec społeczności lokalnych.
4. W rezultacie decyzji parlamentu i kolejnych ekip rządowych w latach poprzednich JST zostały zmuszone do przejęcia rosnących zadań od subsektora rządowego. W ich konsekwencji JST już od 2010 r. odpowiadały za ponad 30% wydatków publicznych, czyli znacznie powyżej średniej UE wynoszącej około 23%.
5. Przewidywane wyhamowanie programów i projektów inwestycyjnych realizowanych i przygotowywanych przez podmioty sektora samorządowego na lata 2016-2020 z oczywistymi negatywnymi konsekwencjami w mikro, jak też makroskali. Ponadto jednym z czynników hamujących wzrost gospodarczy będzie przypuszczalnie spadek w najbliższych latach zamówień kierowanych przez JST do sektora przedsiębiorstw i związany z mniejszym, niż jest to potrzebne krajowej gospodarce, poziomem nakładów inwestycyjnych w przedsiębiorstwach działających w Polsce.
6. Zagrożenie utraty części środków przyznanych JST z funduszy UE, a także potencjalne zmarnowanie lub niepełne wykorzystanie nakładów poniesionych przez JST w zakresie projektów dotyczących inwestycji towarzyszących finansowanych najczęściej ze środków własnych lub kredytowych.
7. Zmniejszenie potencjału absorpcyjnego polskiej gospodarki, sektora samorządowego i sektora przedsiębiorstw w zakresie podejmowania i realizacji nowych programów i projektów w obecnej nowej perspektywie finansowej Unii Europejskiej do 2020 r.
8. Z regulacji Ministerstwa Finansów wobec JST wynikał do tej pory też nacisk na przyspieszenie prywatyzacji majątku komunalnego, zwłaszcza ziemi i substancji mieszkaniowej oraz budynków poszkolnych, co jest w ogromnej większości przypadków nonsensem ekonomicznym, bo po pierwsze jest to najgorszy z możliwych okresów na sprzedaż substancji majątkowej, a ponadto – co najważniejsze – składniki materialne majątku komunalnego powinny służyć nie tylko działaniom w ramach jednej-dwóch kadencji władz samorządowych (poprzez ich szybkie spieniężenie), lecz powinny być traktowane jako rezerwa rozwojowa dla przyszłych pokoleń mieszkańców. Ponadto trzeba brać pod uwagę zmiany demograficzne, a przykładem innych krajów UE wiele obiektów szkolnych można przekształcać w ośrodki opieki dla seniorów.

Wyniki subsektora samorządowego, zdaniem środowisk samorządowych, nie uzasadniają konieczności utrzymywania aż tak drastycznych ograniczeń, jakie wprowadziło Ministerstwo Finansów wobec JST. Przy czym należy raz jeszcze podkreślić, że nie wprowadzono podobnych ograniczeń wobec subsektora rządowego. Jednostki samorządu terytorialnego, mimo przerzucania na nie wielu zadań, do tej pory były w relatywnie lepszej sytuacji od subsektora rządowego, ale niestety kosztem pogarszania w wielu obszarach skali i jakości realizowanych zadań. W tym kontekście pojawia się pytanie, dlaczego z taką samą determinacją Ministerstwo Finansów nie inicjuje i nie przeprowadza sanacji finansów subsektora rządowego, od którego efektywności funkcjonowania zależy znaczna część deficytu budżetowego i długu publicznego. Jakie mogą być podstawowe konsekwencje strategiczne utrzymania nadmiernie zaostrzonych regulacji adresowanych do subsektora samorządowego?

W perspektywie najbliższych lat nastąpi ograniczanie projektów inwestycyjnych JST

Dynamika wzrostu zadłużenia JST w latach poprzednich stała się argumentem pretekstem do wprowadzenia ostrych regulacji, do których dostosowanie JST już w 2012 r. spowodowało silne wyhamowanie inwestycji co obrazuje dobrze kształtowanie się wydatków majątkowych w JST. Ten spadek inwestycji samorządowych był kontynuowany w całym 2013, co potwierdzają analizy RIO. W 2011 r. według danych RIO wydatki majątkowe (w tym inwestycyjne) w JST wyniosły 42,4 mld zł (inwestycyjne 41,2 mld zł), w 2012 r. odnotowano spadek wydatków majątkowych aż do 35,6 mld zł (w tym inwestycyjnych do 34,4 mld zł), a w 2013 r. wydatki majątkowe obniżyły się do kwoty 35 mld zł (inwestycyjne do kwoty 33,5 mld zł).15

Natomiast w 2014 r. w konsekwencji kończenia inwestycji współfinansowanych ze środków UE z poprzedniej perspektywy finansowej nastąpiło przejściowe zwiększenie wydatków majątkowych (w tym inwestycyjnych) do kwoty ponad 41 mld zł. Natomiast prognozy finansowe JST na lata następne zebrane przez RIO wskazują na możliwość impasu w zakresie wydatków majątkowych, w tym inwestycyjnych, bo w wariancie pesymistycznym mogą ulec istotnemu zmniejszeniu.16

Niestety potwierdzają się ostrzeżenia formułowane od kilku lat przez środowiska samorządowe, że przesadnie ostre regulacje Ministerstwa Finansów skierowane do subsektora samorządowego odpowiadającego za około 7-8% całości długu publicznego wywołały nieproporcjonalnie duże wyhamowanie inwestycji w okresie 2011-2013, pogorszenie w skali mikro i makro warunków podejmowania i realizacji projektów przez JST. Uzasadnia to stwierdzenie, że nadregulacje ze strony Ministerstwa Finansów są jednym z głównych czynników ryzyka działalności JST i podejmowanych przez nich programów i projektów. Należy też wziąć pod uwagę, że w wielu obszarach możemy mieć do czynienia ze specyficznym zjawiskiem budżetowego negatywnego mnożnika. Oznacza to, że uzyskane przez MF efekty w postaci nominalnego obniżania deficytu generują koszty pochodne (bezpośrednie i alternatywne w postaci utraconych korzyści) wielokrotnie większe w skali gospodarki narodowej w perspektywie średnio- i długoterminowej od uzyskanych krótkoterminowych korzyści.

Ograniczanie możliwości rozwoju społeczności lokalnych

Do tej pory strona rządowa była skoncentrowana na nominalnym obniżaniu wskaźnika deficytu budżetowego i długu publicznego, tracąc z pola widzenia przyczyny podstawowe tych zjawisk w zakresie uwarunkowań systemowych i strukturalnych. Skala problemu nadal rośnie, ponieważ subsektor rządowy po pierwszym kroku w zakresie reformy systemu finansów publicznych, czyli po nałożeniu gorsetu ograniczeń na sektor samorządowy, poprzedzonym przerzuceniem na barki JST wielu niedofinansowanych zadań, zapadł w letarg koncepcyjny uśpiony informacjami o przejściowym polepszeniu warunków emitowania kolejnych transz obligacji skarbowych i możliwości stopniowego obniżania kosztów obsługi polskiego długu publicznego. Zaniechano więc dalszych działań w zakresie reformy systemu finansów publicznych. Niestety nie można uznać za element reformy systemu finansów publicznych podjętych działań związanych z przejęciem znacznej części środków zgromadzonych przez OFE. Ponadto rosną z roku na rok koszty sektora administracji rządowej zżerającego nasze podatki, a efektów współmiernych do ponoszonych kosztów niestety nie widać.

Natomiast dzisiaj, w drugiej dekadzie XXI w., biorąc pod uwagę doświadczenia innych krajów UE i poza nią, brak jest racjonalnych przesłanek, aby hamować w takim tempie możliwy do osiągnięcia wzrost gospodarczy poprzez zablokowanie potencjału inwestycyjnego subsektora samorządowego i odkładać jednocześnie reformę subsektora rządowego. Polska musi przełamać pułapkę średniego wzrostu gospodarczego i powinna na co najmniej 6, a lepiej 8-10 lat przyjąć strategię wzrostu zakładającą dynamikę średnią na poziomie 5%. Niejednokrotnie już potwierdzano, że z punktu widzenia stabilności systemu finansów publicznych i wyważonego amortyzowania wahań w PKB nie jest racjonalne dokonywanie radykalnych i niespodziewanych ograniczeń w wydatkach, szczególnie w gminach i przedsiębiorstwach17. Nadal na uwagę zasługuje jedynie częściowo zrealizowany obywatelski projekt ustawy o zmianie ustawy o dochodach JST18, w którym postulowano nie tylko zwiększenie udziału jednostek samorządowych (gmin, powiatów i województw) w dochodach z PIT (co stopniowo ma miejsce), ale także przywrócenie uchylonej w 2003 r. zasady rekompensowania ubytków w dochodach własnych jednostek samorządowych, będących konsekwencją niezależnych od JST zmian ustawowych i regulacyjnych. Wywołana nadmiernymi ograniczeniami i dysfunkcjami na szczeblu centralnym trudna sytuacja części JST prowadzi niekiedy do sytuacji wręcz patologicznych, w których na szczęście nieliczne JST wybierają bardzo niekonwencjonalne niebezpieczne rozwiązania, gdyż egzogeniczne zmiany zagrażają realizacji ich zadań i podjętych wcześniej przedsięwzięć.19 Działania tego typu wynikają najczęściej z obawy przed przekroczeniem niekorzystnego poziomu wskaźnika wynikającego z art. 243 uofp. Nie jest to duża skala tych zjawisk – w opinii RIO – tym niemniej też wskazuje na konieczność nie tyle zacieśniania i tak nadmiernych kontroli, ile przemyślenia zasadności obecnego kształtu rozwiązań regulacyjnych stosowanych wobec JST.

Podstawowe zasady racjonalności ekonomicznej uzasadniają powierzanie większej części funduszy tym podmiotom, które lepiej radzą sobie z ich efektywnym alokowaniem i wykorzystaniem, a także lepiej znają społeczności lokalne i lepiej rozumieją jakich korzyści i efektów one oczekują. Ważne jest więc powrócenie do podstawowych założeń reformy samorządowej, czyli doprowadzenia do sytuacji, w której będzie możliwe prawne i praktyczne uznanie przez władze centralne, że JST są pełnoprawnymi podmiotami gospodarczymi posiadającymi wiele podstawowych cech przedsiębiorstwa z wszystkimi konsekwencjami prowadzącymi do uznania ich za partnerów, a nie podmioty podległe w systemie finansów kraju.20 Rozwiązania wprowadzane przez Ministerstwo Finansów prowadzą do ograniczania samodzielności finansowej JST i powodują negatywne konsekwencje dla społeczności lokalnych.21 Praktyka ostatnich lat potwierdziła wyższą sprawność procesów inwestycyjnych realizowanych przez samorządy i ich wyższą makroekonomiczną efektywność w porównaniu z inwestycjami realizowanymi jako inwestycje sektora rządowego. Sytuacja w zakresie budowy dróg krajowych i autostrad przez sektor rządowy uzasadnia niekiedy podejrzenie, że mamy tam do czynienia z budżetowym trójkątem bermudzkim, w którym giną nie tylko inwestycje i nasze pieniądze z podatków, ale także nasze szanse rozwojowe.

Utrwalanie patologicznych rozwiązań systemowych

W Polsce występuje wiele innych systemowych komponentów egzogenicznego systemowego ryzyka dla finansów JST i ich działalności bieżącej oraz w zakresie realizacji programów i projektów. Do nich należy chociażby fatalny kształt rozwiązań związanych z preferowanym modelem zamówień publicznych. Praktyka wykonywania uozp i sposób nadzoru nad jej realizacją oraz ukierunkowanie systemu kontroli ze strony wszystkich organów – od CBA i prokuratury po sądy – doprowadziło do sytuacji, w której ponad 90% przetargów w sektorze publicznym, zwłaszcza przy przygotowywaniu i realizacji projektów, rozstrzyganych jest według kryterium ceny. Trzeba było wielu lat narastającej powszechnej krytyki, niekiedy irracjonalnych rozwiązań zapisanych tekście uozp, żeby w końcu strona rządowa zrozumiała konieczność rozpoczęcia zmian w tym zakresie. W latach 2004-2005 prawie połowa z nich (46%) została rozstrzygnięta wyłącznie według kryterium ceny.

W 2010 r. było to już ponad 90%, a w 2012 r. 92% zamówień dokonano według kryterium najniższej ceny. W przypadku robót drogowych było to 95%. Ponadto konieczność podporządkowania się dyktatowi najniższej ceny była uzupełniana przez faktyczną systemową blokadę możliwości dokonywania zmian w trakcie realizacji projektów. Te zmiany w uozp, jakie niedawno wprowadzono, są tylko skromną częścią niezbędnych korekt tej tak ważnej dla JST regulacji prawnej.

Dochodzi do tego kolejny systemowy czynnik ryzyka projektów podejmowanych przez JST, czyli systemowa podejrzliwość wobec projektów realizowanych w konwencji partnerstwa publiczno-prywatnego pod „opieką” ustawy o PPP czy obok niej. Podejście organów kontrolnych i aparatu ścigania zniechęca znaczną część inicjatorów tego typu przedsięwzięć, gdyż zbyt często prowadzono drobiazgowe postępowania kontrolne wobec inicjatorów i uczestników wszelkich poważniejszych długoterminowych form współpracy sektora publicznego z sektorem prywatnym. Podjęto w końcu pewne inicjatywy rozpoczęcia zmian w tym zakresie. Natomiast postęp zarówno w odniesieniu do uozp, jak też regulacji dotyczących PPP jest dramatycznie powolny. Odwołując się bardzo często do tzw. standardów czy zaleceń UE w wielu obszarach życia gospodarczego i publicznego, nie słychać, aby instytucje rządowe mimo werbalnej akceptacji potrzeby zmian podjęły próbę przeanalizowania (a potem dokonania podobnych kierunkowo zmian) intencji, genezy i rozwiązań określonych europejskimi standardami kontroli finansowej w odniesieniu do sektora samorządowego22.

Obecna sytuacja w zakresie ograniczania, a niekiedy wręcz blokowania, możliwości współpracy między sektorem publicznym i prywatnym tworzy jedną z większych niesprawności w systemie zarządzania sektorem publicznym w Polsce. Może równolegle strona rządowa weźmie w końcu pod uwagę opinie ekspertów zagranicznych i polskich, że w zakresie alokacji środków unijnych to strona polska sama nadmiernie komplikuje i spowalnia wydawanie i rozliczanie środków.23 Determinuje to konieczność dokonania radykalnych proefektywnościowych zmian ograniczających biurokrację, zachowawczość i niechęć do podejmowania decyzji na szczeblach centralnych.

Same JST mają również wiele problemów do rozwiązania i jedynie od nich samych zależnych. Przykładem może być narastający problem kondycji ekonomicznej wielu podmiotów zależnych mających najczęściej formę spółek prawa handlowego, których jedynym lub dominującym właścicielem są JST.

Dramat spółek komunalnych

Przeprowadzona w drugiej połowie 2014 r. kontrola Najwyższej Izby Kontroli wykazała, że w zasadzie połowa spółek komunalnych przynosi straty24. Problem ten wymaga systemowego, w skali sektora samorządowego, rozwiązania i zmiany podejścia do celów, zadań i sposobów tworzenia takich spółek, ich zarządzania i nadzorowania przez organy samorządu. Należy bowiem pamiętać, że zwłaszcza angażowanie się JST poprzez spółki komunalne w działalność komercyjną wymaga szczególnej ostrożności, bo konsekwencje finansowe tych przedsięwzięć ponoszą nie tylko same JST, ale przede wszystkim mieszkańcy. Kwestią bardzo kontrowersyjną są sytuacje, kiedy część tych spółek zajmuje się działalnością czysto komercyjną, która nie jest obowiązkiem np. gminy. Konieczne jest więc rozstrzygnięcie przez mieszkańców i organy samorządu, czyli też radnych, czy te spółki powinny tak funkcjonować. Konsekwencją ich słabej kondycji są dopłaty do ich działalności, co z kolei ogranicza środki na finansowanie podstawowych zadań JST.

Słuszna jest opinia NIK również i w tym aspekcie, że gmina czy miasto, prowadząc sklep, stację benzynową lub działalność budowlaną, wchodzi w obszar, który zakłóca warunki konkurencyjne dla lokalnych przedsiębiorców. Ponadto JST nie powinny faworyzować swoich spółek komunalnych kosztem lokalnych prywatnych przedsiębiorców. Zazwyczaj nie tworzy to dobrej atmosfery w społecznościach lokalnych i wywołuje więcej problemów niż ich rozwiązuje. Lepiej do działalności noszącej znamiona komercyjnej jest angażować lokalnych przedsiębiorców w różnych dopuszczalnych prawem formach ze sprzedażą spółek włącznie bądź zaniechaniem ich funkcjonowania i przekazaniem realizacji części zadań opartych na środkach finansowych JST w ręce operatorów prywatnych lub wręcz uruchamianie innych form PPP. Sprawdza się to w ogromnej większości krajów UE i OECD.

Dodatkowym czynnikiem pogarszającym sytuację finansową części spółek komunalnych jest wykorzystanie ich do przejmowania części zobowiązań samych JST bądź kosztowego odciążania budżetów JST. Wydaje się, że w najbliższych miesiącach problem ten jeszcze bardziej się uwidoczni i zmusi zarówno same JST, jak i RIO do intensywnego zajęcia się tą sferą działalności JST. Wymaga to także radykalnych zmian w sposobach zarządzania zarówno JST, a także tzw. holdingami komunalnymi oraz samymi spółkami komunalnymi.

Kierunki niezbędnych zmian są znane, ale brak ich realizacji

Większość ekspertów i menedżerów powtarza od wielu lat, że są pożądane radykalne (co nie oznacza, że nie mogą być stopniowe, ale pod warunkiem przyjęcia rygorystycznego harmonogramu ich realizacji) zmiany systemowe w trzech obszarach celem ograniczenia ryzyka systemowego całego sektora publicznego, w tym subsektora samorządowego, jego sytuacji finansowej i realizowanych programów i projektów.

Po pierwsze – podstawową kwestią powtarzaną od lat i uznawaną przez ekspertów za bezsporną – niezbędna jest głęboka strukturalna i systemowa reforma finansów publicznych (nie można jej odkładać bez końca, argumentując, że za „moment” są kolejne wybory i może po nich się tym „zajmiemy”). Powinna ona być skoncentrowana na zasadniczym obniżeniu kosztów i wydatków oraz weryfikacji wielu celów postawionych w minionych kadencjach, jako determinujących strukturę podziału środków w budżecie kraju i w konsekwencji w budżetach JST. Kwestie te mimo swojej ważności nie mogą też przesłonić relatywnie niskiej efektywności funkcjonowania subsektora rządowego i samorządowego. Przygotowaniu i wdrożeniu reformy systemu finansów publicznych powinna towarzyszyć równie radykalna i konsekwentna reforma sposobu funkcjonowania instytucji centralnych i ich agend terenowych, a także wszystkich podmiotów subsektora samorządowego. Są to wyzwania wzajemnie się warunkujące. Systemowym warunkiem powodzenia działalności projektowej jest zarówno racjonalizacja sfery finansów publicznych, jak i zasadnicze podniesienie efektywności zarządzania programami i projektami w sektorze publicznym. W przeciwnym razie nie będzie możliwe strukturalne i systemowe trwałe opanowanie problemu nie tylko deficytu i długu publicznego, ale także wzmocnienia konkurencyjności polskiej gospodarki i racjonalnego podniesienia poziomu i jakości życia społeczności lokalnych.

Po drugie – równolegle z kontynuacją nowelizacji przepisów w ustawie o zamówieniach publicznych niezbędna jest radykalna merytoryczna zmiana nastawienia wszelkich organów kontrolnych, których działania, jak dotąd, doprowadzają zbyt często – w imię pozornej ochrony tzw. interesu publicznego – do ogromnej skali marnotrawstwa środków publicznych i są istotnym czynnikiem ryzyka menedżerów zarówno w sektorze publicznym, jak i prywatnym. W związku z tym niezbędne jest konsekwentne zmienianie nastawienia organów kontrolnych do współpracy sektora publicznego z sektorem prywatnym w duchu prawdziwego partnerstwa publiczno- -prywatnego. Dostrzegając wyzwania dnia dzisiejszego i nadchodzących lat, trzeba sobie uświadomić, jak to już uczyniono w Wielkiej Brytanii i w wielu innych krajach, że bez włączenia kapitału prywatnego w realizację zadań publicznych poziom zaspokojenia potrzeb społeczności lokalnych i całego społeczeństwa będzie niższy i o wiele kosztowniejszy.

Po trzecie – obszarem zmian ograniczających ryzyko systemowe przygotowywanych i realizowanych programów i projektów jest wprowadzenie jako standardu budżetów zadaniowych wykorzystujących, tam gdzie jest to zasadne, tzw. partycypacyjną obywatelską procedurę ich przygotowywania i nadzoru, np. w postaci rad interesariuszy, w skład których – wzorem Wielkiej Brytanii bądź krajów skandynawskich – powinni wchodzić nie tylko urzędnicy, ale także inni interesariusze, a zwłaszcza przedstawiciele mieszkańców oraz dostawców, jak też podmiotów i środowisk, na które podejmowane przedsięwzięcia inwestycyjne i regulacyjne mogą mieć wpływ. Wobec tego nie można poprzestać na modnych ostatnio budżetach obywatelskich, bo obejmują one tylko nikły odsetek (od 1 do 3%) wielkości budżetów JST. Mogą być jedynie specyficzną szkołą partycypacji obywatelskiej w decydowaniu o kierunkach i sposobach alokacji środków budżetowych, a także umożliwiać oswojenie się społeczności lokalnych z następnym wyzwaniem, jakim prędzej czy później będzie uczestnictwo przedstawicieli mieszkańców w radach interesariuszy przy większych projektach podejmowanych i realizowanych przez JST. Doceniając znaczenie zwiększenia zainteresowania budżetami, trzeba mieć świadomość, że powinny one być jedynie uzupełnieniem budżetów zadaniowych wspieranych obywatelską partycypacją w podejmowaniu oraz realizacji przedsięwzięć i projektów, a nie ich namiastką.

Zmiany postaw społeczności lokalnych otwierają nowe możliwości dla JST

Do tej pory prawie wszyscy menedżerowie w JST przyjmowali założenie, że społeczności lokalne chcą zawsze więcej za mniej, czyli oczekują od JST wyższej jakości usług, szerszego ich zakresu, ale nie chcą ponosić dodatkowych podatkowych konsekwencji takich oczekiwań. Jednakże wyniki niektórych badań pokazują, że niektóre społeczności lokalne zmieniają swoje podejście, jeżeli ich wspólnoty lokalne są sprawnie i efektywnie zarządzane. W przeprowadzonym w 2015 r. przez firmę ISOS sondażowym badaniu ankietowym w grupie 1000 osób zadano dwa pytania 25. Pierwsze brzmiało: czy inwestycje samorządu są wystarczające, a drugie pytanie zmierzało do uzyskania odpowiedzi, czy ankietowani byliby skłonni zaakceptować podwyżkę lokalnych podatków, jeżeli uzyskane w ten sposób pieniądze zostałyby wykorzystane na inwestycje. W odpowiedzi na pierwsze pytanie głosy rozłożyły się po równo: 40% ankietowanych uznało inwestycje za wystarczające, drugie 40% za niewystarczające, a 20% było niezdecydowanych w tej sprawie. Natomiast w odniesieniu do drugiego pytania 36% ankietowanych zaakceptowałoby podniesienie podatków w intencji zwiększenia inwestycji dla społeczności lokalnej.

Zmiana postaw jest też widoczna w tych społecznościach lokalnych, w których rzeczywiście rozpowszechniono informacje o partycypacyjnych budżetach obywatelskich i w których mieszkańcy włączyli się w społeczną dyskusję nad sprawami przekazanymi do ich adiustacji, jak też coraz częściej podnosili inne sprawy i zarazem kierowali uwagę na pewne nowe możliwości realizacji zadań, potencjalne oszczędności itd. Wydaje się, że rozpoczyna się nowa epoka, w której dzięki nie tylko nowym technologiom, ale także podniesieniu świadomości i wiedzy obywateli, ma szanse zwiększyć się też obywatelska partycypacja w sprawach funkcjonowania i rozwoju społeczności lokalnych. Nowe metody zarządzania i nowe metody komunikowania zakładające rosnącą partycypację beneficjentów, czyli mieszkańców, spowodują zmiany w sposobie funkcjonowania JST. Ten proces już się zaczął i w ten sposób JST uzyskują pożądane zaplecze i wsparcie dla koniecznych zmian w sposobach funkcjonowania i określania strategii rozwojowych i ich operacjonalizacji.

Radykalna poprawa efektywności i sprawności zarządzania podstawową determinantą dalszego rozwoju i najważniejszym wyzwaniem dla JST

Dziś JST nie mają innego kierunkowo rozwiązania niż wprowadzenie nowoczesnych rozwiązań w zakresie zarządzania.

W obecnych warunkach systemowych i regulacyjnych (niezależnie od ich oceny i krytyki) JST powinny sięgnąć po wewnętrzne rezerwy. Można je uruchomić między innymi przez zasadnicze podniesienie efektywności funkcjonowania, a zwłaszcza zarządzania strategicznego i operacyjnego, w tym podejmowanymi programami i projektami, zmianami, ryzykiem itd., co umożliwi obniżanie kosztów i poprawę efektywność, a zarazem zwiększy osiągane korzyści. Te zmiany wymagają bardziej elastycznych wewnętrznych regulacji, a także akceptacji środowiskowej i wsparcia merytorycznego oraz niekiedy finansowego ze strony lokalnych partnerów finansowych, np. banków, w tym zwłaszcza spółdzielczych.

Dzisiaj jest już oczywiste, że niezależnie od presji Ministerstwa Finansów i regionalnych izb obrachunkowych środowisko samorządowe powinno w skali całego kraju zmienić swoje podejście w zakresie krótko- i długoterminowego tworzenia i pielęgnowania źródeł bieżących i przyszłych dochodów własnych. Nie jest bowiem racjonalne wyprzedawanie majątku, zwłaszcza ziemi i budowli będących własnością JST. Majątek JST jest i nadal powinien być rezerwą rozwojową dla potrzeb następnych pokoleń, czyli dla przyszłych generacji mieszkańców. Podstawowym źródłem wzrostu dochodów powinny być rosnące wpływy z PIT i CIT. Warunkiem zwiększenia znaczenia tych źródeł dochodów jest dbałość o systemowe jak i infrastrukturalne sprzyjanie działalności gospodarczej JST. Umożliwi to z kolei aktywizację gospodarczą mieszkańców, przyciągnie nowe inwestycje i zapobiegnie ucieczce ludzi i kapitału z obszaru danej JST. Warunkiem jest lokowanie oszczędności i zasobów pieniężnych w rozwój lokalny między innymi poprzez ściślejszą współpracę JST z miejscowymi instytucjami finansowymi, a zwłaszcza bankami spółdzielczymi i innymi bankami opartymi na kapitale krajowym26. Wyzwaniem dla większości społeczności lokalnych jest kapitalizacja własnych oszczędności i ich realokacja jako źródła finansowania rozwoju tychże społeczności, w tym małych i średnich przedsiębiorstw, a także udział w finansowaniu prorozwojowych przedsięwzięć. Taki kierunek działań zabezpiecza bieżące i przyszłe źródła dochodów samych JST, mieszkańców oraz lokalnych przedsiębiorstw.

Zmiany w zarządzaniu warunkują dokonanie efektywnych zmian technologicznych

Luka kompetencyjna od dawna jest strategicznym zagrożeniem dla państwa i JST. Od lat eksperci i sami działacze samorządowi wskazują na irracjonalne rozwiązania systemowe, na złe regulacje, na zachowawczość decyzyjną instytucji centralnych, na syndrom tzw. nadregulacji itd. Niestety zmiany w tym zakresie są bardzo wolne i wymuszane. Ponadto niedostatek odpowiedniej wiedzy, a także kultury organizacyjnej, jak również swoisty terror nie zawsze kompetentnych organów kontroli i organów ścigania, prokuratury i sądów spowodował kuriozalną sytuację w Polsce, która polega na ucieczce wielu urzędów centralnych, a także samorządowych przed podejmowaniem decyzji z obawy przed potencjalnym ryzykiem systemowym, np. związanym z uozp. Kryterium ceny nie jest jednakże jedynym błędem popełnianym w zakresie przygotowania i realizacji projektów w sektorze publicznym. Nastąpiły pewne zmiany regulacyjne, ale postawa urzędników i organów kontroli wymaga ogromnej pracy i silnego oddziaływania, żeby doprowadzić do zmiany postaw ludzi i instytucji. Pamiętać należy o prostej zależności, że jeżeli luka kompetencyjna dotyczy kilku podmiotów, to jest to problem typu endogenicznego i raczej mikrosystemowego. Natomiast jeżeli luka kompetencyjna dotyczy znaczącej większości podmiotów sektora publicznego, to brak kompetencji – tak jak złe rozwiązania regulacyjne – staje się zagrożeniem systemowym. Stwarza bowiem zagrożenia systemowe dla wszystkich bez wyjątku projektów i programów realizowanych nie tylko przez sektor publiczny, ale również komercyjny. W konsekwencji wywołuje też negatywne skutki ekonomiczne i społeczne, a czasami i polityczne.

Ponadto luka kompetencyjna wynikająca z braku wdrożenia odpowiednich metodyk zarządzania procesowego i projektowego wpływa na ograniczone możliwości efektywnego wyboru i wdrażania nowoczesnych technologii w zakresie np. e-administracji. W tym zakresie w Polsce sytuacja jest wręcz kuriozalna pomimo poniesienia relatywnie dużych nakładów na stworzenie podstawowych rozwiązań w tym zakresie. W ocenie autorów Raport e-Government Survey 2014, przygotowanego przez ONZ, poziom e-administracji w Polsce jest niższy niż w Rosji, a nawet w Kazachstanie.27

Czy i jak są przygotowane JST do współczesnych wyzwań technologicznych?

Jedyną szansą przełamania obecnego impasu jest przeprowadzenie rewolucji technologicznej związanej z wyborem i wdrożeniem nowych rozwiązań technologicznych, a także wprowadzenie i wdrożenie nowych metod i metodyk zarządzania funkcjonalnego (tj. przejście na zarządzanie procesowe), jak też podejmowanymi programami i projektami (kompleksowe wdrożenie zarządzania projektowego project management). Doświadczenia krajów skandynawskich, Wielkiej Brytanii, Holandii itp. wskazują na możliwy efekt synergii nowoczesnych metodyk zarządzania z nowoczesnymi technologiami, ale jest on warunkowany tym, że nowoczesne technologie wymagają radykalnych zmian w zarządzaniu.

Polskie JST stoją przed wyzwaniem typu okno zmian: albo w ciągu najbliższych kilkunastu miesięcy (maks. 2-3 lata) dokonują jednocześnie zmian w zarządzaniu i sposobie wykorzystania nowoczesnych technologii, albo stracą te szanse i nastąpi marazm. Z tych powodów decyzje powinny być podjęte w najbliższych kilkunastu miesiącach, tj. do końca 2016 r.

Nadchodzący 2016 r. jest więc rokiem krytycznym, zarówno dla dostawców nowoczesnych technologii, żeby je pokazać i rozpocząć wdrażanie, a dla JST jest to ostatni moment na podjęcie decyzji w tym zakresie. Ważne jest więc poznanie wachlarza technologicznych możliwości i metod zarządzania adekwatnych do nich. Przykładowo tzw. centra usług wspólnych JST nie mają szans na uzyskanie pożądanej efektywności, jeżeli nie będą wsparte nowoczesnymi technologiami i nowocześnie zarządzane. Jedno warunkuje drugie. Nie można bowiem efektywnie wybrać, wdrożyć i wykorzystywać nowoczesnych technologii na podstawie metod zarządzania wywodzących się z przełomu XIX i XX w., a takie niestety dominują jeszcze w wielu urzędach centralnych i samorządowych. Laptop, internet i telefon komórkowy to tylko gadżety, jeżeli nie są do nich dopasowane odpowiednie metody zarządzania i mentalność oraz wiedza ludzi nimi się posługującymi.

Podobnie wyzwania związane z przejściem coraz liczniejszej części społeczności lokalnych w sferę komunikowania się poprzez portale społecznościowe wymagają od JST adekwatnych technik komunikowania. Doświadczenia innych krajów pokazują siłę i efektywność budżetowania zadaniowego i partycypacyjnego pod warunkiem przeprowadzenia przełomu technologicznego i w zakresie wdrożenia nowoczesnych metodyk zarządzania procesowego i projektowego.

Dostawcy nowoczesnych technologii, podobnie jak JST, mają teraz swoje pięć minut na pokazanie rozwiązań (dostawcy) i wybór rozwiązań (JST). Za kilkanaście miesięcy będzie już za późno, ponieważ skończy się czas na aplikowanie o środki UE na tego typu cele, a zarazem bez tych zmian zaostrzy się sytuacja finansowa JST w wymiarze lokalnym i krajowym.

Ilustracją nadchodzących zmian jest chociażby opublikowanie w maju 2014 r. przez Międzynarodową Organizację Normalizacyjną w Genewie zbioru międzynarodowych norm ISO 37120: 2014 poświęconego tzw. inteligentnym miastom. Z kolei 16 marca 2015 r. Polski Komitet Normalizacyjny przyjął normę ISO 37120:2015-03 pn. „Zrównoważony rozwój społeczny – wskaźniki usług miejskich i jakości życia”28. Może ona mieć ogromne znaczenie dla decydentów urzędów miejskich w ich negocjacjach z dostawcami nowoczesnych technologii, a także z potencjalnymi inwestorami, jak również w staraniach JST o fundusze europejskie. Nowa norma ISO to bardzo obszerny dokument obejmujący 100 wskaźników zawartych w 17 obszarach tematycznych dotyczących różnych aspektów funkcjonowania miasta, np. edukacji, bezpieczeństwa, finansów, rekreacji, zdrowia itp. W istocie jest to pierwszy tego typu system wskaźników dla miast w Polsce. Wskaźniki w ramach normy ISO 37120:2015- 03 dzielą się na niezbędne, które muszą zostać przez miasto uwzględnione, aby otrzymać certyfikat, oraz dodatkowe o charakterze fakultatywnym. Norma dokładnie definiuje sposób pomiaru poszczególnych wskaźników oraz określa, skąd czerpać odpowiednie dane. Jednakże doświadczenia w innych krajach wskazują, że wyzwania w zakresie tzw. smart city wymagają integracji wielopłaszczyznowej samej metodyki ISO z metodykami zarządzania procesowego i projektowego, integracji z nowoczesnymi technologiami komunikacji społecznej, pomiaru preferencji społecznych i poziomów satysfakcji w odniesieniu do obywateli, NGO i przedsiębiorstw, a także samych struktur samorządowych i jednostek im podległych, jak również integracji z adekwatną wiedzą uczestników zmian w strukturach samorządu i społeczności lokalnych.

Dlaczego zmiany w metodach zarządzania JST i w zakresie wprowadzanych technologii i standardów zarządzania są tak ważne? Istotność tych kwestii wynika stąd, że JST wyczerpały już w zasadzie wszystkie tzw. ekstensywne możliwości funkcjonowania i rozwoju. Społeczności lokalne oczekują zasadniczych zmian w zakresach realizowanych zadań. Tradycyjne metody zarządzania bez wsparcia ze strony nowych technologii nie są w stanie zapewnić JST wywiązania się ze swoich obowiązków w najbliższych latach.

Strategiczne wyzwania

Minęły dwie dekady od rozpoczęcia reformy samorządowej. Polskie samorządy stoją wobec nowych wyzwań. Podstawowe z nich to:

1. Konieczność rozważenia, przygotowania i przeprowadzenia węższej lub szerszej konsolidacji JST na wszystkich szczeblach: od gminy do województwa włącznie. Pewnym układem odniesienia i w zasadzie wzorem może być konsolidacja w sektorze banków spółdzielczych. Konieczne jest bowiem rozważenie – celem obniżenia kosztów i zwiększenia sprawności działania – łączenia zbyt małych (pod względem ludności i potencjału ekonomicznego) gmin i niektórych powiatów, a może i województw. Ciągle jest też aktualny problem zasadności obecnego kształtu rozwiązań, w których występują tzw. gminy obwarzankowe. Kwestia jest kontrowersyjna i budząca emocje społeczne i polityczne, ale to się stopniowo zmienia. Krok po kroku coraz więcej środowisk akceptuje konieczność chłodnej racjonalnej analizy zasadności utrzymania obecnego podziału administracyjnego i wskazania kierunku i zakresu zmian. Jest to proces wieloletni, ale nieunikniony. Powinien być też poprzedzany działaniami wspólnymi, np. w zakresie gospodarki odpadami, co wprowadzono w wielu powiatach w Polsce.
2. Wprowadzanie centrów usług wspólnych w zakresie nie tylko tradycyjnych usług IT, ale także rozbudowy infrastruktury internetu, rozwoju usług e-administracji na szczeblu lokalnym, dotarcie z tego typu usługami do wszystkich komórek struktur JST, wszystkich gospodarstw domowych oraz przedsiębiorstw i organizacji pozarządowych.
3. Wprowadzanie centrów usług wspólnych w zakresie finansów, usług komunalnych i socjalnych, oświaty, opieki społecznej i zdrowia, rekreacji i sportu, wspólnego zakupu prądu elektrycznego i gazu, gospodarki wodnej i ściekowej itd.
4. Konsolidacja podmiotów komunalnych świadczących usługi w społecznościach lokalnych, np. w zakresie zaopatrzenia w wodę, komunikacji itd.
5. Wspólne inwestycje JST dotyczące komunalnego budownictwa socjalnego i na wynajem.
6. Wspólne działania w zakresie rewitalizacji infrastruktury podziemnej i nadziemnej, w tym drogowej.
7. Współpraca na rzecz rewitalizacji substancji komunalnej wraz z częściową zmianą funkcji niektórych składników majątkowych (np. zamiana budynków szkolnych w centra opieki zdrowotnej i geriatrycznej) itd.
8. Współpraca w zakresie wsparcia dla rewitalizacji również niekomunalnej (prywatnej indywidualnej, spółdzielczej, TBS etc.) substancji mieszkaniowej;
9. Wspólne inwestycje JST w zakresie ochrony środowiska, termomodernizacji, alternatywnych źródeł pozyskania energii.
10. Wspólne planowanie i zarządzanie przestrzenne itd.

Stąd wynika potrzeba zintegrowania współpracy JST, aż do koniecznej, w niektórych przypadkach konsolidacji. Tak jak na całym świecie, a zwłaszcza w sektorze przedsiębiorstw, ogromne znaczenie ma wzmocnienie pozycji JST wobec dostawców usług i wykonawców inwestycji, wykorzystanie korzyści skali, a także oszczędności w kosztach itd. Oznacza to z jednej strony potencjalną oszczędność w kosztach w zakresie dostarczanych produktów i usług, a z drugiej strony daje możliwość stopniowego oszczędzania w kosztach funkcjonowania samych JST, w tym też tych „najtrudniejszych”, czyli kosztach osobowych. Jednakże podjęcie tych wyzwań wymaga zmian w metodach zarządzania i w wykorzystywanych technologiach.

Dzięki temu możliwe jest też osiągnięcie krytycznie ważnego warunku sukcesu każdej organizacji, która szkoli się i wdraża nowoczesne metodyki zarządzania procesowego i projektowego, w tym projektami, programami, tzn. osiągnięcie umiejętności zarządzania zwłaszcza portfelem korzyści związanych z realizowanymi projektami i programami. Trzeba bowiem mieć świadomość, że projekt to nie suma nakładów i zasobów oraz wysiłków ludzi, lecz projekt po to jest realizowany, żeby osiągnąć korzyści zdefiniowane i ciągle weryfikowane przez finalnych beneficjentów. Zarządzanie projektem musi być skoncentrowane na osiąganiu założonych korzyści, a nie wyłącznie na sposobie wykorzystywania oddanych dla potrzeb projektu zasobów i środków finansowych. Wdrażanie dobrych metodyk zarządzania projektami umożliwia transfer najlepszych sprawdzonych procedur działania zagranicznych i polskich przedsiębiorstw i jednostek sektora publicznego. Jest to konsekwencją tego, że PRINCE2® i inne z tej grupy metodyki zarządzania projektami i programami – podobnie jak metodyki wywodzące się z PMI i IPMA – są skumulowanym doświadczeniem tysięcy efektywnie zarządzanych instytucji i przedsiębiorstw pozytywnie zweryfikowanych w rosnącej liczbie krajów UE i OECD.

W zarządzaniu projektami i programami występuje w Polsce nadal jedna z krytycznie ważnych luk kulturowych i rozwojowych obniżających efektywność podejmowanych projektów i zmniejszających skalę osiąganych korzyści. Wynika stąd silna rekomendacja dla polskich JST i całego sektora publicznego. Warunkiem ich sukcesu w najbliższych latach, zwłaszcza w nowej perspektywie finansowej krajów UE, jest osiągnięcie wyższego stopnia kompetencji we wspomnianych obszarach merytorycznych oparte m.in. na powszechnym podniesieniu kompetencji projektowych wspartych uzyskiwaniem międzynarodowo uznanych w skali UE certyfikatów. Racjonalne jest rozważenie powołania w Polsce instytucji typu Office of Government Commerce, działającej w Wielkiej Brytanii (stworzonej przecież z inspiracji premiera Wielkiej Brytanii, pani Margaret Thatcher) przez wiele lat, której jednym z podstawowych zadań było konsekwentne oparcie funkcjonowania całego sektora publicznego (rządowego i lokalnego) i wszystkich podstawowych projektów podejmowanych w ramach różnych rozwiązań w obszarze partnerstwa publiczno-prywatnego na zintegrowanym systemie metodyk projektowych. W ten sposób konsekwentnie usunięto jeden z podstawowych rodzajów ryzyka systemowego, jakim była swego czasu luka kompetencyjna w zakresie zarządzania procesowego i projektowego. Dlatego brytyjskie rozwiązania w zakresie PPP, jak też brytyjskie metodyki zarządzania projektami stały się de facto standardem w UE i mają już charakter wręcz globalny.

Wyzwania stojące przed JST wymagają radykalnych zmian w metodach zarządzania i w dysponowanych technologiach

Społeczności lokalne oczekują lepszej realizacji projektów podejmowanych przez cały sektor publiczny, w tym przez samorządy. Już nie wystarcza hasło „robimy to za pieniądze unijne”. Dzisiaj społeczności lokalne oczekują korzyści, szybkiej reakcji na zmiany, na różne rodzaje ryzyka i wyzwań, jakie pojawiają się wokół nich. Coraz częściej traktują pracowników JST, zarówno etatowych jak i pochodzących z wyboru, jako menedżerów i oczekują od nich umiejętności zarządzania porównywalnych z kompetencjami menedżerów w dobrych przedsiębiorstwach sektora prywatnego. Oczekują też dostępu do nowoczesnych technologii w wymiarze wspólnot lokalnych od spraw komunikacji aż po sprawnie działające efektywne systemy e-administracji. Tym bardziej że coraz więcej z obywateli polskich miało możliwość poznania sprawnie działających wspólnot lokalnych w Wielkiej Brytanii, Irlandii, Holandii, Niemczech, Austrii, Szwajcarii czy w krajach skandynawskich. Dzięki temu zmienił się układ odniesienia i inaczej są kwantyfikowane kryteria oceny tego, co się dzieje w kraju i w społecznościach lokalnych.

W bardzo turbulentnych i niekiedy pogarszających się zewnętrznych i wewnętrznych uwarunkowaniach makroekonomicznych nie może być jedynym celem zmian walka o inny podział środków między centrum a JST. Obie części sektora publicznego muszą sięgnąć powewnętrzne rezerwy i je jak najszybciej efektywnie uruchomić.

Tą rezerwą jest przede wszystkim zasadnicze podniesienie efektywności swojego funkcjonowania, a zwłaszcza zarządzania strategicznego i metod operacyjnego zarządzania swoją działalnością, w tym podejmowanymi programami i projektami, zmianami, ryzykiem itd. Umożliwi to obniżenie relatywnych kosztów i poprawi efektywność, a zarazem zapewni zwiększenie osiąganych korzyści. Ten sam potencjał kadrowy JST uzbrojony w nową wiedzę, w nowe metodyki i procedury jest w stanie zrobić więcej i lepiej dla społeczności lokalnej. Konieczność zmian w metodach zarządzania sektorem rządowym i samorządowym wynika bowiem z rosnącego nacisku całego społeczeństwa, w tym społeczności lokalnych, oczekującego od sektora publicznego większej sprawności, wyższej efektywności, obniżania kosztów świadczonych usług, a także efektywnego podejmowania nowych zadań przy niezwiększaniu, a nawet redukcji kosztów.

Przypisy

1. Zbigniew R. Wierzbicki. Zagrożenia dla finansów JST [w:] „Europejski Doradca Samorządowy” (EDS), 2011 nr 3, s. 28-31; Zbigniew R. Wierzbicki. Determinanty zmian w zarządzaniu jednostkami samorządu terytorialnego. „Europejski Doradca Samorządowy” (EDS) 2014 nr 1. s. 54-77; Zbigniew R. Wierzbicki. Egzogeniczne i endogeniczne czynniki sukcesów i porażek projektów JST [w:] „Europejski Doradca Samorządowy” (EDS) 2013 nr 1, s. 6-21.
2. Józef Kurek, burmistrz Mszczonowa zrezygnował z mandatu posła. Twierdzi, że gminy są na skraju wytrzymałości, http://www.portalsamorzadowy. pl/prawo-i-finanse/jozef-kurek-burmistrz-mszczonowa- zrezygnowal-z-mandatu-posla-twierdzi-ze-gminy-sa-na-skrajuwytrzymalosci, 75027_0.html (12.11.2015).
3. Op. cit.
4. Biurokracja nie do ogarnięcia. Akty prawne powstają w Polsce szybciej, niż Kowalski jest w stanie je przeczytać, http://polska.newsweek. pl/akty-prawne-powstaja-w-polsce-szybciej-niz-mozna-jeprzeczytac, artykuly,372650,1.html (21.10.2015).
5. http://www.portalsamorzadowy.pl/praca/zatrudnienie-w-samorzadach- 1-9-mln-osob-z-czego-72-proc-to-kobiety,66528_0.html (07.01.2015).
6. D. Samoń. Zadłużenie i wydatki samorządów w Polsce na tle UE. Analiza FOR 2011 nr 8.
7. http//:www.mf.gov.pldocuments7666551170490zsfp_2013_06.pdf; http:// www.finanse.mf.gov.pl/documents/766655/5806353/zsfp_2013_12.pdf; http://www.finanse.mf.gov.pl/documents/766655/1170490/zsfp_2014_ 06.pdf
8. http://stat.gov.pl/obszary-tematyczne/rachunki-narodowe/statystykasektora- instytucji-rzadowych-i-samorzadowych/komunikat-dotyczacydeficytu- i-dlugu-sektora-instytucji-rzadowych-i-samorzadowych-w- 2014-r-pazdziernikowa-notyfikacja-fiskalna,1,20.html (16.10.2015).
9. http://www.rio.gov.pl/html/sprawozdania_rio/2013/sprawozdanie_za- _2013_r_www.pdf
10. http://www.rio.gov.pl/html/sprawozdania_rio/2013/sprawozdanie_za- _2013_r_www.pdf; http://www.rio.gov.pl/html/sprawozdania_rio/2014/ sprawozdanie_za_2014_r_www.pdf
11. Z.R. Wierzbicki. Wpływ regulacji systemowych i luki kompetencyjnej w zarządzaniu projektami na sytuację JST i gospodarkę [w:] Stabilność systemu finansowego, praca zbiorowa, red. A. Alińska i B. Pietrzak, Wyd. CeDeWu, Warszawa 2012, s. 451-452.
12. Dane z raportu „Migracje zarobkowe Polaków” przygotowanego przez Work Service w 2014 r. zamieszczone www.interia.pl http://praca. interia.pl/praca-za-granica/news-mlodzi-chca-emigrowac-za-praca,nId, 1550669#iwa_item=2&iwa_img=0&iwa_hash=28945&iwa_block=business_ news
13. TSUE – gminne jednostki budżetowe nie są podatnikiem VAT. Eksperci – to rewolucja, PAP [w:] http://www.bankier.pl/wiadomosc/TSUE- -gminne-jednostki-budzetowe-nie-sa-podatnikiem-VAT-Eksperci-torewolucja- 3415984.html (22.09.2015).
14. http://www.portalsamorzadowy.pl/prawo-i-finanse/regulski-wladzecentralne- zbyt-mocno-ingeruja-w-dzialanie-jst,64500_3.html
15. http://www.rio.gov.pl/html/sprawozdania_rio/2013/sprawozdanie_ za_2013_-_skrot.pdf
16. http://www.rio.gov.pl/html/sprawozdania_rio/2013/sprawozdanie_ za_2013_-_skrot.pdf
17. S. Owsiak. Stabilność systemu zasilania finansowego a nowatorskie zarządzanie podmiotami publicznymi w warunkach kryzysu [w:] Nowe zarządzanie finansami publicznymi w warunkach kryzysu, praca zbiorowa, red. S. Owsiak, PWE Warszawa 2011, s. 37.
18. Obywatelski projekt ustawy o zmianie ustawy o dochodach JST, druk sejmowy nr 848 z 21.06.2012 http://www.sejm.gov.pl/sejm7. nsf/druk.xsp?documentId=69E6BFA6648999CBC1257AAF003BC361 (12.11.2012).
19. B. Dyląg, Oto triki finansowe stosowane przez samorządy. Na granicy prawa http://www.portalsamorzadowy.pl/prawo-i-finanse/ oto-triki-finansowe-stosowane-przez-samorzady-na-granicyprawa, 63746.html
20. J. Osiński. Administracja publiczna a gospodarka regionalna i lokalna [w:] Gospodarka regionalna i lokalna, praca zbiorowa, red. Z. Strzelecki, PWN Warszawa 2008, s. 37.
21. K. Surówka. Samodzielność finansowa samorządu terytorialnego w Polsce, PWE Warszawa 2013, s. 163-165.
22. K. Ćwieląg. Kontrola gospodarki finansowej samorządu terytorialnego, w: Rozwój oraz polityka regionalna i lokalna w Polsce, red. J. Kaja i K. Piech, Wydawnictwo SGH Warszawa 2005 s.131-144.
23. M. Pielach. Polska sama komplikuje wydawanie unijnych pieniędzy http:// www.obserwatorfinansowy.pl/forma/rotator/polska-sama-komplikujewydawanie- unijnych-pieniedzy/
24. B. Dyląg. Połowa spółek komunalnych przynosi straty [w:] http://www. portalsamorzadowy.pl/prawo-i-finanse/polowa-spolek-komunalnych- -przynosi-straty,68716_1.html (05.04.2015).
25. Niesamowity wynik podatkowego badania, http://samorzady.pb.pl/ 4056911,1293,niesamowity-wynik-podatkowego-badania?utm_source- =newsletter.pb.pl&utm_medium=mail (05.05.2015).
26. Z.R. Wierzbicki, Banki spółdzielcze i JST – partnerstwo dla rozwoju, Nowoczesny Bank Spółdzielczy 2015 nr 10 s.26-28
27. E-administracja w Polsce kosztowała miliardy złotych, http://prawo. money.pl/aktualnosci/wiadomosci/artykul/e-administracja-w-polscekosztowala- miliardy,48,0,1755184.html (08.04.2015)
28. ISO, smart cities – nowa norma dla inteligentnych miast, http://www. portalsamorzadowy.pl/gospodarka-komunalna/iso-smart-cities-nowanorma- dla-inteligentnych-miast,69390.html (09.04.2015)